La pregunta es reiterada: ¿Cómo organizar un diálogo para lograr una reforma de gran calado de la fiscalidad dominicana? ¿Por dónde empezar? El país tiene una significativa experiencia en diálogos sobre reformas y no es mi pretensión orientar sobre metodologías para este tipo de procesos.
Sin embargo, las formas en que se organizan deben estar estrechamente vinculadas a las temáticas que se trabajarían. Y desde esa perspectiva, es relevante pensar en una ruta crítica que permita avanzar con seguridad.
Para ello es imprescindible reiterar, aunque suene demasiado repetitivo y obvio, que la reforma del gasto es tan importante como la reestructuración de las fuentes de ingresos porque de lo que se trata es de lograr que el fisco dé un salto cualitativo en su rol de apoyar los esfuerzos para promover el bienestar colectivo, y eso depende en mucho de en qué se gaste y en cómo se gaste. Es por eso que la reforma de la fiscalidad no puede reducirse simplemente a tratar de moderar el déficit, reducir la carga de la deuda y/o evitar una crisis fiscal. Esos son objetivos importantes porque, después de todo, una crisis fiscal puede tener efectos muy severos precisamente sobre el bienestar de la población más vulnerable; pero quedarse allí, atajando una crisis, es pedirle poco a un diálogo del que se espera mucho más, en línea con la Estrategia Nacional de Desarrollo (END).
Siendo que lo que se persigue es poner al Estado en condiciones de ampliar la cobertura de los servicios públicos que se consideren críticos tales como infraestructura económica, servicios sociales y seguridad y justicia, el diálogo debe empezar por ahí, buscando ponernos de acuerdo sobre el Estado al que aspiramos, y más concretamente los servicios públicos y las metas de bienestar específicas que pretendemos alcanzar.
No se trata, sin embargo, de pasarse meses discutiendo esto. Ya hay mucho trabajo avanzado al respecto. Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y la Estrategia Nacional de Desarrollo (END) incluyen objetivos de largo plazo e indicadores de seguimiento en numerosas áreas prioritarias, mientras el Plan Nacional Plurianual del Sector Público (PNPSP), además de incluir metas, identifica intervenciones públicas para lograrlas en áreas específicas como educación, salud, equidad social, desarrollo local y cohesión social, vivienda, energía, empleos, comercio internacional, medio ambiente, gestión de riesgos y adaptación al cambio climático, seguridad y justicia, y calidad de la gestión pública. Lo que hay es que retomar esos aportes para empezar a mirarlos y repensarlos desde el prisma fiscal.
Especialmente, las intervenciones necesitan ser costeadas para conocer cuánto nos costaría alcanzar esas metas, y cómo se distribuirían esos costos en el tiempo. Eso nos daría una idea de cuántos recursos necesitamos y por lo tanto cuánto es el esfuerzo fiscal necesario para lograrlo.
El segundo paso es ponernos de acuerdo en cómo iríamos moderando el déficit público y reduciendo el peso de la deuda pública en el presupuesto. Eso implica convenir sobre la velocidad a la que esto debe y puede lograrse. En 2013, el PNPSP proyectó una reducción gradual del déficit del Gobierno Central desde 2.8% del PIB en 2013 hasta 0.0% en 2016. Esto no se logró porque el gasto no se contrajo al ritmo esperado, y porque los ingresos se estancaron, resultando en un déficit que se ha reducido poco, en una deuda que continúa creciendo y en un costo fiscal que se está acelerando. Mientras en 2013, el Gobierno pagó intereses por la deuda pública por un monto equivalente a 2.3% del PIB o 14.8% de los ingresos corrientes del Estado, en 2016 se prevé que termine pagando un monto equivalente a 3% del PIB o más del 20% de los ingresos corrientes (ver gráfico adjunto).
El Pacto Fiscal deberá establecer metas creíbles de moderación del crecimiento de la deuda para estabilizarla, y eventualmente hacer declinar el servicio. Eso sólo se logra incrementando los ingresos, contrayendo los gastos o una combinación. No sólo se trata de hacer sostenible las finanzas públicas sino también liberar recursos para gastarlos en áreas críticas para el bienestar.
Teniendo relativamente claro cuánto nos costaría financiar los servicios que queremos, y lograr las metas acordadas en un tiempo razonable, y además sabiendo cuanto sería el esfuerzo fiscal que tendríamos que hacer para aliviarnos razonablemente del peso de la deuda pública, en montos y tiempos, entonces podemos tener una idea del monto de recursos que necesitaríamos invertir en ambas cosas para llegar donde queremos.
El tercer paso sería entonces identificar cómo financiar esas metas. Eso implica dos cosas. Primero, identificar gastos que pueden ser sensiblemente reducidos sin que haya consecuencias significativas sobre el funcionamiento del Estado o sobre el financiamiento de áreas críticas para los objetivos de políticas. El propósito es comprobar recursos que puedan ser re-direccionados hacia programas prioritarios. Esto merece un detallado escrutinio del gasto público a nivel de cada institución pública, programa, objetivo, cuenta y subcuenta. El análisis pormenorizado del gasto a nivel de cada una de las instituciones es la única forma de identificar con claridad las ineficiencias, los desperdicios y el uso ilegítimo de recursos.
Segundo, identificar los cambios que ameritaría el sistema tributario para que éste provea los recursos complementarios necesarios para financiar adecuadamente el cumplimiento de esas metas. La discusión tributaria, por lo tanto, debe ser posterior a la discusión sobre los compromisos de gasto, deuda y eficiencia y ahorro públicos.
En este ámbito, como se ha argumentado antes, el menú es amplio y no hay una única solución; ni siquiera parece haber una mucho más importante que el resto. Las principales son la revisión de las exenciones tributarias; la reducción de la evasión fiscal fortaleciendo las capacidades de la administración tributaria, especialmente para el caso del Impuesto sobre la Renta; el fortalecimiento de las figuras impositivas que gravan el patrimonio (viviendas de alto costo y vehículos); la reducción de las filtraciones de recursos tributarios debido a prácticas contables entre empresas relacionadas (precios de transferencia) y a dificultades para gravar empresas sin domicilio local; y algunas nuevas figuras impositivas o ajuste de tasas (hacia arriba y hacia abajo).
En síntesis, lo primero que debemos discutir y convenir es sobre lo que queremos que el Estado haga por nosotros en las áreas críticas que le corresponden (salud, educación, pensiones solidarias, infraestructura, investigación y desarrollo, justicia, medio ambiente, gestión de riesgos, etc.). Lo segundo es a qué ritmo y hasta dónde queremos aliviar el peso de la deuda. Lo tercero es cuánto podemos ahorrar en el Estado sin sacrificar cosas esenciales, y cuánto desperdicio y gasto ilegítimo podemos eliminar para invertirlo en cosas que valgan la pena. Y lo cuarto es cómo reacomodar la carga tributaria y cuánto y a quiénes aumentarla (o reducirla) para pagar por lo que haga falta, y en cuanto tiempo.
Que no se interprete esto como una secuencia temporal rígida sino como una propuesta para guiar el debate y que sugiere que, como en la construcción de cualquier estructura tradicional, los acuerdos sobre unos temas deben cimentarse en sólidos acuerdos en temas previos.
