El viernes pasado, el presidente Danilo Medina remitió al Congreso una propuesta de ley que modifica la Ley de Presupuesto para 2016. Las leyes de modificación presupuestaria se han convertido en rutina y éstas generalmente buscan cambiar la composición del presupuesto en ítems seleccionados. La novedad de esta propuesta de modificación es que, además de reducir las apropiaciones presupuestarias de unas instituciones y programas para elevarlas en otros, busca incrementar el monto de financiamiento que el presupuesto original consideró. Por esta vía, el Gobierno reconoce que la meta de déficit fiscal para el año no será cumplida y que éste cerrará siendo mayor al previsto.
Cambiando el destino del gasto
La modificación presupuestaria es un mecanismo que le da flexibilidad al presupuesto y permite adaptar las apropiaciones presupuestarias a contingencias, las cuales pueden ser externas, como, por ejemplo, responder a situaciones económicas o sociales específicas que emerjan, o internas, propias del proceso de ejecución presupuestaria como, por ejemplo, dificultades en la ejecución de partidas del gasto público. La idea es que el Congreso conozca y sancione la propuesta de modificación con anticipación, para que el Gobierno proceda en consecuencia.
Sin embargo, en este caso lo que estamos viendo es que el Gobierno se presenta ante el Congreso, a días de finalizar el año, con los hechos cumplidos. No lo haría si no supiera que el Congreso no cumple con sus responsabilidades de ejercer contrapeso y de fiscalizar el ejercicio presupuestario, y que aprobará la propuesta sin mayores miramientos. Ambos se encargan, sin sonrojo ni intención siquiera de guardar las apariencias, de evidenciar el grado en que el Congreso ha renunciado a sus responsabilidades en la materia.
La propuesta de cambios en las asignaciones incluye reducciones de obligaciones públicas por RD$ 4,670 millones e incrementos por ese monto que beneficiarían principalmente a la Presidencia de la República y al Ministerio de Interior y Policía, y en menor medida a los ministerios de Agricultura, Defensa, Medioambiente, Salud Pública, Turismo y al Senado. También incluye cambios en amortizaciones de la deuda pública.
Subiendo el déficit y la deuda pública
Pero, como se indicó arriba, lo inusual no es eso, sino que se está proponiendo incrementar el tope de endeudamiento público en más de RD$ 11,800 millones, para alcanzar RD$ 185.1 mil millones, casi 7% más que los RD$ 173.3 mil millones aprobados para el presupuesto de este año.
Al mismo tiempo, la propuesta incrementaría el déficit considerado en el presupuesto desde RD$75.9 mil millones o 2.3% del PIB estimado para 2016, hasta RD$87.7 mil millones, llevándolo hasta 2.7% del PIB, para un incremento de 15.5%.
Aunque supone un aumento moderado del déficit y del endeudamiento, la propuesta hace sonar nuevamente las alarmas, y suma a la ya significativa preocupación pública por el escalamiento de la deuda pública y por el costo financiero que ella está generando. Y el año próximo, el presupuesto promete un déficit similar al presupuestado para 2016, lo que sumaría más USD 1,700 millones a la deuda pública.
Como resultado de ese significativo incremento de la deuda pública, en 2017 se prevé que sólo en intereses, el Gobierno pagará casi RD$98 mil millones. Esto equivale a más del 21% de todos los ingresos tributarios, y es RD$ 20 mil millones más de lo que el Gobierno gastará en proyectos de inversión pública. Más aún, en 2017 el 80% de los intereses de la deuda pública estará siendo pagado por nuevo endeudamiento.
Cuando a eso se le suma lo que paga por amortización de capital, en 2017 los compromisos totales de deuda ascenderán a más de RD$195 mil millones. Eso significa que en 2017 se terminará pagando deuda por unos RD$ 22 mil millones más de lo que recibirá en nuevos créditos. La tuerca está apretando cada vez más, y la gestión fiscal parece no estar interesada en oír del tema.
No siendo francos
En la pieza que envió al Senado, el presidente Medina argumentó que una de las razones que motiva la propuesta es que las recaudaciones fiscales han quedado por debajo de lo previsto en la ley de presupuesto de 2016.
Sin embargo, la evidencia disponible desmiente ese argumento. De enero a junio, las recaudaciones tributarias y las recaudaciones corrientes alcanzaron el 49% de lo previsto para todo el año, y hasta octubre alcanzaron el 82%. Ambos porcentajes son muy similares a lo que se recaudó a esas fechas para los años 2013, 2014 y 2015. El 2016 ha sido, por lo tanto, un año absolutamente normal en ese sentido, con un desempeño tributario muy parecido al de años anteriores (ver Gráfico 1).
Lo que no se comportó con normalidad fue el gasto. Entre enero y junio, el gasto público total había alcanzado el 50% del total presupuestado. Lo normal es que alcance el 45% (ver Gráfico 2). Hasta octubre, el porcentaje había subido hasta casi 80% cuando lo normal es que alcanzara el 75% (ver Gráfico 3).
Por lo tanto, el problema del presupuesto que motiva la solicitud de autorización de más financiamiento no fue que las recaudaciones se cayeron, sino que el gasto se desbordó. Las autoridades no fueron francas. Está claro que el desborde fue el resultado del aumento del gasto público puesto al servicio de la campaña electoral del oficialismo. Lo normal en años electorales es que el gasto se expanda antes de las elecciones, y luego se contraiga para compensar y de esa forma acercar el gasto y el resultado presupuestario a las previsiones. En este caso, lo que pasó fue que la contracción no fue suficiente.
En síntesis
La modificación presupuestaria tiene todas las señales de ser una salida apresurada a una situación creada por incremento en el gasto público que no fue contenido oportunamente.
A pesar de que el desbordamiento del gasto fue moderado, se le ha pretendido disfrazar culpando a las recaudaciones. Sin embargo, las estadísticas presupuestarias lo contradicen y ponen en evidencia a quienes armaron y presentaron el argumento.
Encima de todo, la decisión abona al ya grave problema del endeudamiento mientras las autoridades fiscales y el Congreso se hacen las desentendidas.
Este tipo de cosas pueden suceder cuando hay un Congreso que no juega su papel, cuando no ausculta ni fiscaliza lo que hace el Ejecutivo ni le planta cara cuando lo hace mal.
Los dominicanos y las dominicanas nos merecemos mejores prácticas fiscales, autoridades más responsables y francas, y congresistas que hagan su trabajo.
