Las políticas públicas desarrollistas han sido fundamentadas en leyes de incentivos aprobados desde el año 1968
Los actores de la nueva economía dominicana han surgido o se expanden impulsados por incentivos fiscales. Las exenciones y exoneraciones han estado presentes en toda la estructura productiva dominicana, como una especie de “laissez faire, laissez passer” impositivo del Estado dominicano para promover el desarrollo de ciertas actividades vía la inversión privada.
Desde la tradicional manufactura o la Construcción hasta los sectores de servicios como turismo y zonas francas, que son la cara visible de la nueva economía, han crecido o se han expandido bajo el atractivo de facilidades impositivas. Las políticas públicas aplicadas desde finales de la década de los 60 en el área empresarial han tenido en las exenciones fiscales la base para promover inversiones del sector privado.
El parque industrial dominicano está estrechamente ligado a la desparecida ley 299, de incentivo y protección industrial, y el surgimiento del turismo, convertido en el buque insignia del dinamismo económico dominicano, fue producto de la Ley 153, del año 1971.
Las zonas francas, que junto al turismo diversificaron la economía dominicana hacia los servicios, tuvieron como base para su nacimiento y expansión y se fundamentaron en la ley 8-90, de Incentivo al Desarrollo de las Zonas Francas Industriales de Exportación. Esa ley fue promulgada el 15 de enero de 1990. Las zonas francas, que se instalaron en el país en la parte final de la década de los 70 y comenzaron su consolidación y expansión sectorial en los 80, arrancaron bajo los lineamientos de la Ley 299, que tenía varios artículos dedicados a esa actividad nueva, especialmente para definir el régimen arancelario.
Antes del desmantelamiento de unas 30 leyes, decretos y disposiciones que constituían el régimen de incentivos que se produjo con la promulgación de la Ley 11-92, del Código Tributario, se aprobó una ley especial para las zonas francas, con lo cual se amplió la visión estatal de darles sitial preferencial a los dos sectores líderes de la expansión o diversificación de la economía hacia los servicios de turismo y zonas francas.
Esos dos sectores fueron los únicos que sobrevivieron a la poda que en el régimen de incentivos fiscales que produjo el Código Tributario. Posteriormente se fueron aprobando nuevos apalancamientos para impulsar nuevas actividades y restablecer incentivos al sector industrial. Ley de Cine y la de Proindustria figuran entre estas. También para impulsar la energía renovable se aprobó una legislación generosa en incentivos.
Con el transcurrir del tiempo y la aprobación de nuevas leyes de incentivos, se ha creado un escenario parecido, en cantidad de normas, al que existía cuando el desmonte provocado por el Código Tributario al derogar al menos 16 leyes.
Ya el monto estimado de recursos que calcula el fisco que deja de percibir cada año es motivo de análisis con interpretaciones encontradas.
El Gobierno lo ve cada año y refiere su monto, lo compara con el esperado producto interno bruto (PIB) cuando diseña el proyecto del Presupuesto General del Estado, y organismos multilaterales como el Banco Mundial y el FMI los refieren en sus esporádicos informes acerca de la economía dominicana. Son las exenciones y exoneraciones que impactan el potencial de recaudación del sistema tributario dominicano. Su cuantía ronda entre 4.5%-5% del PIB.
En ese monto global no todo es exención para incentivar actividades económicas. Aproximadamente el denominado gasto tributario está compuesto por las exenciones que tiene el Impuesto a las Transferencias de Bienes y Servicios (ITBIS). Aunque en la última reforma tributaria, la de la ley 253-12, incorporó ocho nuevos renglones, algunos alimenticios como queso, yogur, chocolate, café, todavía hay servicios a los que el gravamen no alcanza, como los relacionados con educación, salud, electricidad, agua y medicamentos.
Hay teoría que plantean que se amplíe la base del ITBIS, que se incorporen nuevas áreas al universo gravable y se baje la tasa, que es una de las más elevadas de la región para esa categoría de impuesto tipo valor agregado, un 18 %. El ITBIS nació en 1983 con una tasa de un 6 % y excluía los alimentos y bienes esenciales y todos los servicios. En posteriores reformas la tasa fue aumentada a 8% y 12 % , y con la Ley 153-12 se incorporaron productos como azúcar, café, chocolates, aceites comestibles, yogur, queso y mantequilla, entre otros. La tasa inicial fue de 8% y en un período de tres años fue llevada a un 16 %, nivel en el cual se unificaría con la aplicada al resto de los bienes y servicios gravados con el tributo, que había sido llevada a un 18 % “provisionalmente” hasta el 2016, cuando se esperaba que la presión tributaria dominicana alcanzaría un 16 % del PIB. Ese nivel no se ha logrado todavía y la provisionalidad del 18 % de tasa general del ITBIS se ha extendido.
Por la elevada tasa de la más importante figura impositiva del sistema tributario dominicano, por el monto de los recursos que aporta y por los que exime, se crea una sensación de que las exenciones y exoneraciones son mayores. Las concedidas por leyes de incentivos son menores, y corresponden a una concesión histórica que hace el Estado en procura de promover inversiones en sectores por lo regular industriales.
Con la aprobación del Código Tributario, Ley 11-92 de mayo del 1992, se eliminaron al menos 16 leyes que concedían facilidades en impuestos, tanto internos como arancelarios. Fueron leyes aprobadas entre los años 1966 y 1990. La poda fue casi total. Apenas quedó en pie, como ley de incentivo, la del régimen de zonas francas.
Fueron derogadas, entre otras legislaciones importantes y que jugaron un papel importante en el desarrollo de diferentes áreas y actividades económicas, la Ley 299, del 1968, de protección e incentivo industrial, que es considerada la madre del sector industrial, que hasta el 1961 estaba limitado a unas cuantas industrias de áreas limitadas, porque el resto era propiedad de Trujillo.
El Código también eliminó la Ley 153, de 1971, de incentivo turístico, la ley 409, del 1982, de Fomento y Protección Agroindustrial; el artículo 6 de la Ley 69, del 1969, de incentivo a las exportaciones. Además, fueron derogadas las leyes 171, del 1971, de la banca hipotecaria, la 292, del 1966, que creó las sociedades financieras (banca de desarrollo) que promovían el desarrollo; la 290, del 1985, de incentivo al desarrollo forestal; Ley Minera, la 146, de1971, y dos legislaciones que promovían el empleo, que incluían a personas no videntes.
La eliminación de los incentivos y exenciones fiscales duró poco. Cuatro y cinco años después de promulgado el Código Tributario, se aprobaron las leyes 9-96, 57-96 y 159-97. La primera libera de todo tipo de impuestos de importación los regalos que traigan al país los residentes en el extranjero que visiten para Navidad y Año Nuevo, la segunda exonera de Impuestos los vehículos de los legisladores, y la tercera, la 150-97,que estableció una tarifa arancelaria de cero y la exención del pago del ITBIS para los insumos, equipos y maquinarias usados en la producción agropecuaria.
La aprobación ha seguido y ya a la fecha hay varias legislaciones que promueven actividades y regiones, incluida la de Desarrollo Fronterizo y la de Desarrollo de las Energías Renovables, así como la industria del Cine.
Reivindicación de ley 299
La ley que creó Proindustria reivindicó en parte el contenido de la 299, en cuanto a incentivar la renovación de las industrias, al concederles exenciones por tiempo limitado. Esa nueva legislación partió de la Transformación de la antigua Corporación de Fomento Industrial, que fue una especie de brazo de apoyo financiero para el parque industrial de Herrera, y que cobijó a las industrias que surgieron en el modelo de sustitución de importaciones promovido por la CEPAL y que se instalaron en terrenos vendidos por la antigua CFI.
