Dentro de no mucho tiempo, el país tendrá que abocarse a un ajuste fiscal. Esto es sencillamente ineludible. Al respecto, algunas de las preguntas que generalmente nos hacemos son las siguientes: ¿Cuán intenso será o de qué magnitud? ¿Implicará una reducción del gasto, un incremento de las recaudaciones o una combinación? Si fuese una combinación: ¿qué tendrá más peso? ¿Implicará también una reestructuración del gasto? ¿En qué sentido? ¿Aumentarán las tasas para los impuestos vigentes, se crearán nuevas figuras impositivas o se eliminarán o reducirán exenciones?
Sin embargo, menos atención le prestamos al posible contexto en que el ajuste se pueda dar, y a las consecuencias económicas que pueda tener en términos del crecimiento. ¿Cuándo sería más oportuno hacerlo desde el punto de vista económico? La respuesta automática es, por supuesto, en un contexto de crecimiento porque hay más espacio para soportar posibles efectos negativos.
¿Acaso el ajuste podría comprometer el crecimiento o por lo menos aminorarlo? Si se hace deprimiendo el gasto de manera intensa, lo más probable es que sí, lo cual puede hacer fracasar el ajuste porque, como ha ocurrido en varias experiencias, por ejemplo la de Grecia recientemente, la caída en la actividad deprime las recaudaciones. Esto impide cerrar la brecha fiscal lo suficiente, empujando a nuevos recortes de gasto que terminan contrayendo aún más la actividad económica y el empleo.
“Contra viento y marea”
De forma más general, lo ideal es que la política fiscal sea contracíclica. Eso significa que el gasto y el déficit públicos se expandan en tiempos de reducción del crecimiento, con el objetivo de aminorar la caída del empleo, y que los ajustes se hagan en tiempos de expansión económica. En contraste, las políticas procíclicas implican que los gobiernos se ajustan el cinturón en tiempos malos, y lo aflojan en tiempos buenos, profundizando las caídas y las recuperaciones, haciendo las economías más inestables.
Según un informe muy reciente del Banco Mundial con el título “Contra viento y marea: Política fiscal en América Latina y el Caribe en una perspectiva histórica”, del cual sólo he tenido acceso al resumen, la región ha venido aprendiendo esa lección y cada vez más países se preparan y adoptan políticas contracíclicas. El informe parte de la preocupación de la difícil posición fiscal en que están casi todos los países de la región en este momento, con elevados déficits fiscales y una fuerte acumulación de deuda pública en un contexto de crecientes tasas de interés a nivel internacional. Advierte, sin embargo, que los países que tienen políticas contracíclicas parecen estar en una mejor posición para enfrentar una situación en la que el lento crecimiento se prolongue porque tienen algo más de espacio para seguir respondiendo a la crisis con estímulos fiscales, y disfrutan, en este momento, de una mejor calificación crediticia que aquellos que han mantenido o han adoptado recientemente políticas procíclicas. Estos últimos, dice el informe, se van a ver en problemas porque no tendrán espacio fiscal para responder a la situación y tienen menor capacidad para endeudarse.
Las finanzas públicas dominicanas
¿En qué situación está la República Dominicana? ¿Cuál es su historial fiscal? ¿Ha sido un país con políticas fiscales procíclicas o anticíclicas? ¿Es este un buen momento económico para hacer un ajuste? Un análisis básico de las estadísticas fiscales y de crecimiento desde inicios de los noventa en adelante revela cuatro cosas.
Primero, que, en promedio, entre 1991 y 2007, el déficit fiscal del Gobierno Central fue muy bajo, alcanzando apenas el equivalente a 0.01% del PIB. En contraste, entre 2008 y 2016, el déficit se disparó, alcanzando un promedio anual del equivalente a 3% del PIB. De tal forma que se advierten dos períodos con un marcado contraste.
Segundo, que pesar de eso, el gasto público en todo ese período fue expansivo. Mientras en 1991, el gasto público total alcanzó apenas el equivalente al 8.2% del PIB, en 2016 ascendió a 17% del PIB. Aunque a lo largo de ese cuarto de siglo, el gasto total fluctuó, en general mantuvo una trayectoria ascendente. Eso significa dos cosas. Primero, que el gasto público, en general, ha apoyado el esfuerzo de crecimiento. Aunque ha habido períodos de contracción del gasto (medido como porcentaje del PIB) como entre 1993 y 1995, en 2003, entre 2008 y 2011, y de 2013 en adelante, la tendencia ha sido al crecimiento. Segundo, que mientras entre 1991 y 2007, el incremento en los gastos fue apoyado con mayores ingresos tributarios, haciendo que el déficit público fuera reducido, a partir de 2008 ese no fue el caso: la expansión del gasto no fue apoyada por un incremento similar en los ingresos, generándose déficits y deuda.
Tercero, a lo largo de la última década, la política fiscal medida por el comportamiento del déficit, parece haber sido contracíclica. El gráfico adjunto muestra el comportamiento del crecimiento del PIB y del déficit público a lo largo de seis períodos gubernamentales. Se advierte que entre 1991 y 2004, el déficit fue, en promedio, muy bajo, y que a partir del período que se inicia en 2005 crece. Sin embargo, a partir de ese momento, en los períodos de mayor crecimiento, el déficit es menor, mientras en los de menor crecimiento el déficit se expande.
Entre 2009 y 2012, cuando el crecimiento cae hasta un promedio de 3.8% por año (comparado con 7.3% anual entre 2005 y 2008), el déficit se multiplica por cuatro, al pasar desde el equivalente a 0.8% del PIB entre 2005 y 2008, hasta 3.4% del PIB en el período siguiente. En el cuatrienio siguiente, sin embargo, cuando el crecimiento se aceleró alcanzando 6.5% en promedio por año, el déficit se redujo hasta el equivalente a 2.6% del PIB.
En ese sentido, hay que indicar que, desde el punto de vista macroeconómico, el comportamiento fiscal ha sido relativamente racional, con un gasto público respondiendo en períodos de bajo crecimiento, y moderándose en años de mayor expansión.
Esto no significa que las razones del comportamiento de la política fiscal hayan necesariamente las contingencias macroeconómicas, específicamente la reducción del crecimiento. De hecho, la expansión del gasto entre 2009 y 2012 se debió en parte al aumento del subsidio eléctrico como resultado del aumento de los precios del petróleo, y difícilmente estuvo desligada de los procesos electorales de 2008 y 2010. Ambas cosas poco tuvieron que ver con el objetivo de empujar el crecimiento. Tampoco dice que la intensidad de los cambios fiscales haya sido suficiente. Pero dice que la política logró cierta consistencia con el contexto: cuando la crisis golpeó en 2008 y 2009, la expansión del gasto era inevitable, y cuando el crecimiento se aceleró a partir de 2013, la moderación del déficit era necesaria.
Por supuesto, el efecto acumulado de los déficits sobre la deuda y el peso que ella está teniendo en las finanzas públicas sugiere que la expansión del gasto fue excesiva, que la reducción del déficit ha sido insuficiente, o ambas cosas a la vez. Eso es lo que explica que estemos en el punto donde estamos: necesitados cada vez más de cerrar la brecha, antes de que una crisis nos la cierre de forma violenta y costosa.
Un momento oportuno
Por fortuna, el contexto de crecimiento todavía es favorable y hay buenas condiciones económicas para hacer el ajuste de las cuentas públicas. Por un lado, el crecimiento económico, el cual ha sido empujado en los últimos años por la demanda doméstica, se está desacelerando pero sigue siendo elevado. Por otro lado, la economía mundial da señales más claras de una recuperación de la larga recesión. El FMI acaba de pronosticar que el crecimiento mundial de 2017 será de 3.5%, 0.4 puntos porcentuales más que en 2016. Eso va a significar un entorno externo más favorable, aunque ciertamente, esto no llega solo sino con tasas de interés más altas y quizás con precios del petróleo un poco más elevados.
De allí que, desde el punto de vista económico, es difícil pensar en un momento más adecuado para reencauzar las finanzas públicas que el actual, con la inversión privada y el crédito creciendo, el desempleo reduciéndose, aún sea a paso de jicotea, y la economía mundial mejorando.
El problema, por supuesto, es que el momento político es pésimo, o por lo menos lo suficientemente malo como para percibir, que en lo que queda de gobierno, no habrán reformas importantes. Por eso, caminar en una dirección distinta y mover al país fuera de la ruta de colisión, aprovechando el propicio momento económico, amerita audacia política, coraje y voluntad para romper con las complicidades y las ataduras que resultan de un ejercicio político en franca crisis.
