Si se acepta la tesis de algunos economistas de que la duración de las reformas económicas debe ser de 20 años, los tres grandes cambios estructurales hechos en el país a las normativas económicas referentes, hace rato que agotaron su período de innovación.Las tres grandes reformas económicas realizadas en el país a principios de los 90, entran ya a un cuarto de siglo de promulgadas y en ese ínterin su estructura de contenido se ha mantenido casi intacta, pero con importantes cambios y modificaciones.
La primera de esas reformas, la Arancelaria, inició en forma administrativa, por la urgencia que tenía el país de desmontar los casi prohibitivos niveles de aranceles que para algunos casos superaban el 100% y que frenaban el libre comercio que desde la Organización Mundial del Comercio se venía promoviendo a nivel internacional. Esa reforma, luego aprobada por el Congreso dominicano tras un prolongado debate para la firma de un pacto multisectorial, mantuvo sin variaciones importantes las tasas arancelarias hasta que el país se involucró en la tendencia de los tratados de libre comercio, en los años 2000.
El esquema arancelario vigente hasta entonces cumplía doble función. Protegía excesivamente la producción interna y hacía de los impuestos arancelarios la mayor fuente de recaudación fiscal.
Otras reformas
Las otras dos reformas, una que creó el Código Tributario (ley 11-92) y la otra la Laboral, comenzaron exentas del componente de aplicación administrativa que acompañó en su primera fase a la arancelaria, pero igualmente han sido tocadas por leyes posteriores, algunas de ellas definidas como “reformas”.
De esas reformas estructurales de la época inicial de la apertura económica, la que más modificaciones ha sufrido ha sido la que creó el Código Tributario aprobado por la Ley 11-92. Ocho cambios han sido ejecutados, por lo que segmentos del sector empresarial los han bautizado como “parches”, exponiendo que la única reforma tributaria que se ha hecho realmente en el país ha sido la del año 1992. Esa reestructuración que hace un mes cumplió 25 años de promulgada, amplió la base tributaria del principal impuesto indirecto del país, el ITBIS, y eliminó algunas figuras impositivas de bajo rendimiento, ya que resultaba más costosa su administración que el aporte que realizaban a los ingresos fiscales.
Después de la ley 11-92, otras iniciativas tributarias han sido adoptadas y de ellas solo una ha logrado alcance amplio en el sistema impositivo, sin la prisa de resolver situaciones de emergencias. Fue la reforma compensatoria, ideada para recuperar los ingresos fiscales que se perderían con la entrada en vigencia del acuerdo de libre comercio firmado por el país con Estados Unidos y Centroamérica (DR Cafta). Este acuerdo profundizó el desplazamiento dela DGA como el priancipalo recaudador de impuestos.
Otro gran cambio en el sistema impositivo, concebido para alcanzar todas las actividades principales susceptibles de gravar (el consumo, el ingreso y la riqueza), fue el que dio lugar a la ley 253-12 (sobre el Fortalecimiento de la Capacidad Recaudatoria del Estado para la Sostenibilidad Fiscal y el Desarrollo Sostenible). Esta iniciativa, concebida para producir en recaudaciones un monto equivalente al 2.5% del PIB, fue variada en su concepción original, con modificaciones y posteriores exenciones que redujeron su rendimiento real a menos de un 1% del PIB. Para el economista y entonces director general de Impuestos Internos Guarocuya Félix, esa reforma fue afectada por una contrarreforma que limitó su alcance.
En el caso de la reforma arancelaria, la primera de la ola reformista que inició en la década de los 90 y que mediante un acuerdo multisectorial inició su aplicación por decreto, por cerca de un año, su “cuerpo” ha sido impactado por cuatro grandes acuerdos de libre comercio firmados por el país a partir de esa reestructuración. Esos acuerdos, que incluyen a Estados Unidos, el principal socio comercial del país, a la Unión Europea, Centroamérica y el Caricom, obligaron a modificar las tasas arancelarias para las importaciones procedentes de esos socios comerciales.
Esos cambios, de hecho, funcionan como reformas al arancel, porque disminuyen y eliminan tasas. Y tienen efectos estructurales porque modifican la protección para los sectores manufactureros locales que producen bienes similares a los que importa el país desde esos mercados.
Referencia de las que se aprobaron en los 90
Del trío de reformas estructurales aprobadas en los 90, la que creó un nuevo código laboral es la más estática. Sólo la Ley 87-01, del Sistema Dominicano de Seguridad Social (SDSS) la refiere directamente, con un mandato de crear un seguro de desempleo como sustituto de futuras cesantías. Pero 16 años después de ese mandato, el seguro no ha sido creado, y ha sido motivo de debates en las discusiones que se originaron en el interior de una comisión que el Gobierno creó hace tres años para estudiar y proponer una posible modificación al Código de Trabajo. Esa legislación no acoge numerosos cambios que se han producido en el mercado laboral, como el pago electrónico, que ya es una modalidad de uso generalizado, pero que la legislación no contempla.
Una década después fue aprobada la Reforma Monetaria y Financiera, cuya discusión comenzó junto a las tres iniciativas aprobadas en los 90, pero que por la trascendencia de su alcance fue necesario efectuar más estudios, análisis y consultas que en las demás legislaciones económicas de alcance estructrural. A pesar de ser más reciente, la Ley Monetaria fue objeto de una propuesta formal de modificación estructural primero que las anteriores leyes. No se han aprobado todavía esos cambios.
