Un día más de vacaciones después de tres años de trabajo, dos días más de licencia de paternidad por el nacimiento de un hijo, mejores condiciones laborales para el trabajo doméstico y el cumplimiento de la ley que establece la relación 80/20 (nacionales/extranjeros) en la planilla laboral de nuestras empresas, no conforman la reforma laboral que desde hace décadas la economía dominicana ha venido necesitando para salir de la trampa de la informalidad. En el 2000, el 52% del empleo en el país lo proveía el sector informal. Hoy, 24 años después, provee el 56%. En vez de bajar, la participación de la informalidad ha subido. Si se analizan desapasionadamente, las reformas que ha anunciado el Gobierno tienden a fomentar las fricciones en el mercado laboral y, por tanto, a estimular la dominancia de la informalidad como geografía fundamental para la creación de empleos en la República Dominicana.
La reforma requerida en el mercado de trabajo es la sustitución del esquema de pago de cesantía vigente en el país por un sistema de seguro de desempleo, dentro de un marco respetuoso de los derechos contingentes adquiridos de los trabajadores. Lamentablemente, el Gobierno ha informado que, ante la imposibilidad de lograr un consenso entre representantes del sector empresarial y líderes sindicales, esa reforma, la verdaderamente necesaria, no formará parte del proyecto que se someterá a la consideración del Poder Legislativo.
Las reformas importantes generalmente no pueden ser consensuadas. La reforma arancelaria de Balaguer no fue consensuada; los beneficiarios del proteccionismo nunca la iban a apoyar. El presidente Balaguer consideró que a la economía le convenía y la ejecutó por decreto. Con el tiempo, todos los sectores terminaron beneficiándose. Incluso los industriales que inicialmente se opusieron a la misma, se hicieron más eficientes, crecieron y expandieron sus negocios y beneficios.
Algo parecido sucedió a finales de 1994 con la apertura del mercado de telecomunicaciones a la competencia. Codetel, que tenía el monopolio, se oponía al ingreso de Tricom. La empresa extranjera trató de convencer al presidente Balaguer de que la competencia, al reducir las tarifas de larga de distancia, produciría una caída dramática de las recaudaciones del impuesto sobre las llamadas de larga distancia. Balaguer, a través del Padre Ramón Alonso Beato, rector de la UCSD, consultó a un economista que conozco y este le aseguró que eso no sucedería pues la baja de la tarifa estimularía la demanda. La duración promedio de las llamadas de larga distancia aumentaría y personas que antes no podían llamar al exterior por lo caro del servicio, en lo adelante, lo harían. El presidente Balaguer envió un mensaje firme a Codetel: la firma del contrato de interconexión con Tricom no era una opción sino una obligación. El contrato de interconexión se firmó el 17 de noviembre de 1994. Las tarifas de llamada de larga distancia bajaron considerablemente, gracias a la competencia. Las recaudaciones por concepto de llamadas de larga de distancia aumentaron de RD$139.6 millones en 1994 a RD$195.9 millones en 1995 y RD$234.8 millones en 1998, el último año de vigencia de este impuesto. El consenso fue impuesto desde arriba.
La reforma de Hipólito que puso un piso a la evasión del impuesto sobre la renta de las empresas al establecer un impuesto mínimo de 1.5% sobre los ingresos brutos a partir de 2001, tampoco fue consensuada. Decenas de empresarios la rechazaron en la prensa escrita, radial y televisiva de la época, señalando que el Gobierno quería quebrarlos. Hipólito, sentado en una mecedora en casa de Fernando Álvarez Bogaert, su primer secretario de Finanzas, se sintió asqueado al observar en la pantalla la enorme cantidad de empresas reconocidas del país que llevaban años declarando pérdidas ante la DGII, con el objetivo de evadir el pago impuesto sobre la renta. El presidente Mejía impuso la reforma aprovechando la mayoría que el PRD tenía en el Congreso. Con el 1.5% sobre los ingresos brutos operando como impuesto mínimo, las recaudaciones del impuesto sobre la renta de las empresas pasaron de 1.2% del PIB en 2000 a 2.0% del PIB en 2001.
El PRM tiene hoy mayoría en el Congreso. Lo recomendable, por tanto, es diseñar una reforma que pueda ser explicada fundamentalmente a los trabajadores que tienen derechos adquiridos acumulados bajo el esquema vigente de pago de cesantía, es decir, la prestación laboral que debe pagar un empleador al trabajador cuando el primero hace uso de su derecho al desahucio o despido del trabajador. Estoy seguro de que, si al trabajador dominicano se le explica cómo el sistema actual en lugar de beneficiarlo lo perjudica, la mayoría, luego de recibir el valor esperado de su pago por cesantía, se movería inmediatamente al sistema de seguro de cesantía o desempleo.
Bajo el sistema vigente, el trabajador dominicano va acumulando gradualmente un derecho de pago por despido (cesantía) que recibiría si eventualmente la empresa lo despide. Ese “dinero”, sin embargo, no devenga intereses, pues no se encuentra depositado en una cuenta de ahorro en un banco o en una cuenta de capitalización en una AFP. En realidad, no está registrado en ninguna parte. Incluso, la DGII no permite que se registre como un pasivo contingente que aumenta año tras año a medida que sube el tiempo del trabajador en la empresa, pues eso implicaría registrar el gasto no realizado en el Estado de Ganancias y Pérdidas, lo que reduciría las utilidades y el impuesto sobre la renta a pagar por la empresa. Si es el trabajador que renuncia porque ha recibido una mejor oferta de otra empresa, todo lo que pudo haber tenido acumulado como pago contingente de cesantía lo pierde. También lo pierde si el trabajador permanece laborando en la empresa hasta alcanzar su edad de retiro (60 años), momento a partir del cual este comienza a recibir la pensión calculada por la AFP. Incluso, podría perder todo lo que tiene acumulado en su “cuenta de cesantía” si incurre en faltas que permitan a la empresa despedirlo sin pago de cesantía. Como puede observarse, el pago de la cesantía es una variable contingente.
Cuando analizamos la data oficial sobre los derechos al desahucio ejercidos, los despidos justificados sin necesidad de pago de cesantía, las renuncias de empleados y la pérdida de pagos de cesantía derivadas del ingreso del trabajador a su vida de retiro laboral, encontramos que el valor esperado sobre los pagos de derechos de cesantía que han tenido lugar en el país ha oscilado entre 54% y 58% del valor total teórico que se desprende de los parámetros fijados en el Código de Trabajo. Eso tiene que ser explicado a los trabajadores. El sistema actual opera con un rango potencial de pago de cesantía que va desde 0% a 100% del balance acumulado en la cuenta de cesantía del trabajador, con una media que se ha movido entre 54% y 58%.
La reforma debe otorgar al trabajador y al empleador el derecho de elegir entre: (1) mantenerse en el sistema actual; (2) poner fin al contrato de trabajo en caso de que el trabajador y el empleador no lleguen a un acuerdo sobre el tránsito al sistema de seguro de desempleo; y (3) moverse por mutuo acuerdo al sistema de seguro de desempleo previo el pago que el trabajador y el empleador acuerden por concepto del balance acumulado por el trabajador en su cuenta de cesantía. La reforma debe estipular que, para los nuevos trabajadores, la empresa deberá cotizar al sistema de seguro de desempleo.
Entendemos que la primera opción, la de mantenerse en el sistema actual de pago de cesantía, debe ofrecerse ya que para algunas empresas esta opción podría resultar más conveniente teniendo en cuenta que el pago de cesantía es una variable contingente que no necesariamente se va a materializar y que, en promedio, dicho pago ha oscilado entre 54% y 58% del teórico. Incluso, si la empresa quiebra, el pago de cesantía es sustituido por una “asistencia económica” que va de 5 a 15 días de salarios. La empresa, por otra parte, podría pensar que no está en condiciones de tomar un financiamiento para pagar la cesantía a todos sus trabajadores, más aún si las tasas de interés reales ofertadas son muy elevadas. El trabajador, por su parte, podría preferir permanecer en el sistema actual, sea porque está afectado por el fenómeno de la ilusión monetaria, porque no entiende que el balance acumulado en su cuenta de cesantía es una variable contingente o porque no está al tanto de todos los factores que pueden erosionar sensiblemente el valor esperado del pago de cesantía. Piensa que puede atrapar las cien palomas volando, a pesar de que el promedio de sus compañeros ha logrado quedarse con poco más de cincuenta.
Una segunda opción se presenta si el empleador desea moverse al sistema de seguro de desempleo mientras el trabajador desea permanecer bajo el sistema actual. En este caso, el empleador ejercería su derecho al desahucio del trabajador, pagándole el balance correspondiente a las prestaciones acumuladas por concepto de cesantía. Una vez realizado el pago, el empleador y el trabajador decidirían, en completa libertad, si firman un nuevo contrato de trabajo con la condición de que la empresa cotizaría mensualmente al sistema de seguro de desempleo, no al sistema de pago de cesantía vigente hoy. Está claro que para el trabajador esta opción involucra el riesgo de quedarse desempleado, lo que podría llevarlo a considerar la siguiente alternativa.
La tercera y última opción tendría lugar en el caso de que ambos, el empleador y el trabajador, por mutuo acuerdo, decidan traspasarse al sistema de seguro de desempleo. El primer punto que ambas partes tendrían que acordar es el porcentaje de los derechos acumulados de pago de cesantía que el empleador reconocería al trabajador y este aceptaría, teniendo en cuenta que esta es una variable contingente, como revela el hecho de que el porcentaje promedio de los pagos de cesantía en el país con relación a los balances teóricos acumulados ha oscilado entre 54% y 58%. Para viabilizar esta opción, el empleador recibiría un plazo de 36 meses para honrar el pago acordado de cesantía. El trabajador decidiría cómo quiere recibir el pago: en efectivo o en su cuenta individual de pensiones. Si se adoptan los modelos de Chile o Ecuador, donde una parte de las cotizaciones va a cuentas individuales de cesantía, el trabajador podría instruir a la empresa que le deposite el pago de sus prestaciones laborales en su cuenta individual de cesantía. El proceso de traspaso se facilitaría si el Banco Central y los bancos múltiples acuerdan un programa de financiamiento para pago de cesantía que permita a las empresas tener acceso a un financiamiento por 36 meses a tasas de interés reales (tasa nominal de interés menos tasa de inflación) que no superen el 4%.
Como se observa, la propuesta de reforma, al basarse en el principio de la libertad de elección no debería generar rechazo de ninguno de los actores acreedores y deudores del esquema vigente de cesantía. En consecuencia, no resulta necesario perder el tiempo organizando reuniones y encuentros con representantes del sector empresarial o líderes del sector sindical que nadie sabe cómo fueron escogidos o elegidos para representar los intereses de cerca de 250,000 empresas y 2.4 millones de trabajadores que laboran en el sector formal de la economía.
¿Cómo debería estructurarse el sistema de seguro de desempleo? Hay varias opciones que el Gobierno dominicano podría ponderar. Una alternativa sería con cotizaciones tanto del trabajador como del empleador a un Fondo de Cesantía Solidario (FCS) con características de reparto, el cual permitiría que las cotizaciones originadas en los salarios más elevados dentro de una empresa terminen beneficiando a los trabajadores de menores ingresos que pierden su empleo. Otra opción es que las cotizaciones vayan tanto al Fondo de Cesantía Solidario como a una cuenta individual de cesantía del trabajador, como sucede en Chile. Resulta fundamental establecer en la reforma si el Estado aportará o no al FCS. En el caso de Chile, por ejemplo, el Estado aporta todos los años el equivalente de US$10 millones al FCS; en el caso de Ecuador, el Estado no aporta recursos, el trabajador aporta 2.0% de su salario a su cuenta individual de cesantía y el empleador aporta 0.5% al Fondo Solidario de Cesantía.
Para el caso dominicano debemos tener en cuenta que la reforma laboral no es la única que está en agenda. La reforma de pensiones, la cual es fundamental para generar un mayor ahorro privado que se sumará al aumento del ahorro público que produciría la reforma fiscal, va a requerir una mayor cotización tanto del trabajador como del empleador. Recordemos que ese incremento en el ahorro nacional es fundamental para dar paso al aumento de la inversión doméstica que requiere el país para sostener el crecimiento real de 6% que necesitamos para acelerar la convergencia al PIB per cápita de EE. UU., evitar caer en la trampa del ingreso medio, y acelerar nuestra cruzada hacia el grado de inversión.
Teniendo en cuenta lo anterior y reconociendo que los salarios en República Dominicana siguen siendo muy bajos, la estructura del seguro de desempleo debería dejar fuera al trabajador de la obligatoriedad de cotizar. La responsabilidad debe recaer en el empleador. Sin embargo, la reforma de pensiones, como hemos planteado en el pasado reciente, debe elevar gradualmente la cotización general desde 9.97% a 15%, la cual incluiría un aumento de la cotización del empleador desde 7.10% a 10%. En consecuencia, proponemos que el empleador cotice 1.5% del salario del trabajador para ser depositado en el Fondo de Cesantía Solidario (FCS). Sin embargo, 0.8 puntos porcentuales de ese 1.5%, se originarían en la reducción por el mismo monto de la cotización del empleador al Seguro de Riesgos Laborales (SRL), la cual bajaría de un promedio de 1.20% a 0.40%. En consecuencia, el efecto neto para el empleador sería una cotización de 0.7% del salario teniendo en cuenta que en lo adelante solo aportaría 0.40% al SRL. Este 0.40% para el SRL es más que suficiente si se tiene en cuenta que dicha cotización es de 0.20% en Ecuador y Tailandia, 0.22% en Taiwán, 0.24% en Indonesia, 0.348% en Colombia, 0.37% en Israel y 0.5% en México. La cotización actual promedio al SRL de 1.20% del salario es abiertamente exagerada.
Adicionalmente proponemos que se tome una parte considerable de los recursos excesivos que ha acumulado del Instituto Dominicano de Prevención y Protección de Riesgos Laborales (IDOPPRIL) a la fecha para nutrir el Fondo de Cesantía Solidario. A julio de 2024, el IDOPPRIL tenía un total de activos ascendente a RD$61,093 millones, activos que han registrado un crecimiento anual promedio de 19% entre diciembre de 2020 a julio de 2024. Proponemos que se tomen RD$40,000 millones y se aporten el FCS, con lo cual, el Fondo de Cesantía Solidario contaría con un balance inicial considerable, al cual se irían sumando RD$1,160 millones mensuales correspondientes a la cotización 1.5% del salario que nutriría al FCS. Aunque el aporte inicial de RD$40,000 millones cae dentro de la casilla del Estado, en realidad, este aporte tiene su origen en las cotizaciones de las empresas al SRL que maneja el IDOPPRIL.
Queda finalmente por resolver el tema concerniente al porcentaje del promedio del salario de los últimos 12 meses que el seguro de desempleo pagaría al trabajador que ha perdido su empleo, el número máximo de meses en que dicho pago se mantendría y el número de contribuciones mínimas por parte del empleador por cuenta de un trabajador para que este sea elegible para seguro de desempleo. La experiencia en la región indica que, en el caso dominicano, con el aporte de IDOPPRIL al FCS, podría establecerse un porcentaje decreciente del promedio del salario del trabajador de los últimos 12 meses, comenzando con 75% y terminando en 50% en el sexto mes; con un máximo de 6 meses; y un mínimo de 12 cotizaciones continuas del empleador, por cuenta del trabajador, al FCS.
Cuando junto a un grupo de economistas dominicanos elaboramos en 1995 el Programa Macroeconómico de Mediano Plazo para la República Dominicana: 1996-2000, una de las reformas que sugerimos fue la sustitución del sistema de pago de cesantía que treinta años después sigue vigente. Sería realmente muy lamentable que el PRM, teniendo una mayoría dominante en el Congreso, no aproveche esta oportunidad única para lograr el tránsito del sistema actual de pago de cesantía a otro de seguro de desempleo que permita dotar de flexibilidad un mercado laboral que ha permanecido demasiado tiempo en la trampa de la informalidad y languideciendo por los bajos salarios que paga.
