El diseño y adecuado funcionamiento de regímenes tributarios especiales para que éstos logren tener el efecto deseado es uno de los desafíos más importantes y difíciles que tienen las políticas de desarrollo productivo.
El objetivo de los regímenes especiales es contribuir a que actividades productivas que no existirían sin un tratamiento diferente al resto de las actividades, crezcan y se desarrollen. La idea subyacente es que las condiciones prevalecientes impiden ese desarrollo productivo porque implican, por ejemplo, tasas de retorno muy bajas o negativas, lo que desalienta las inversiones.
El régimen especial debería entonces contribuir a compensar las desventajas de un entorno poco fértil.
Claramente, cualquier política que genere condiciones más ventajosas en unas actividades que en otras implica una transferencia de recursos desde el resto de la economía hacia ellas y que unos pierdan y otros ganen. La pregunta es si esa transferencia vale la pena, si la productividad de esos recursos a largo plazo es mayor en las actividades priorizadas que en otras y si logra transformaciones o terminan redituando a la sociedad más que no haberlas hecho. En otras palabras, la pregunta es si esas transferencias se transforman en inversión con alta rentabilidad social.
Regímenes especiales y desarrollo productivo
En casi todas las experiencias exitosas de desarrollo productivo, tanto en los países ricos tradicionales como los países de reciente industrialización, los tratamientos especiales (tributarios, comerciales o tecnológicos), han formado parte del conjunto de herramientas utilizadas para promover la inversión y la transformación tecnológica de actividades productivas específicas. En esos casos, la transferencia redituó.
Sin embargo, no todas las políticas de desarrollo productivo han sido exitosas; muchas han fracasado o han tenido resultados insuficientes. Por ejemplo, en América Latina y en otros países en desarrollo, en contraste con los del Sudeste de Asia, los esfuerzos de industrialización no tuvieron un aliento largo. Aunque modernizó las economías de la región, la transformación estructural no fue todo lo profunda a que se aspiraba.
El problema fiscal
Otro aspecto potencialmente riesgoso de los tratamientos tributarios especiales es que pueden contribuir a generar agujeros fiscales significativos. Esos agujeros, por uso o por abuso, pueden terminar erosionando la base tributaria e incapacitando a los estados de cumplir muchas de sus funciones básicas. Esta es la razón por la que, con mucha frecuencia, cuando se habla de reformas para incrementar las recaudaciones impositivas se propone reducir las exenciones y estrechar los regímenes tributarios especiales.
Desafortunadamente, ver el asunto de esa manera reduce el problema a la cuestión fiscal. Eso es un error. Los regímenes de incentivos hay que verlos como esquemas de estímulo a la producción, la inversión, el empleo y la transformación tecnológica, por lo que para juzgarlos hay que evaluar sus impactos no sólo en términos de inversión o empleos sino también sus efectos transformadores en las empresas, en el tejido económico y en el entorno social. El costo fiscal debe ser, sin dudas, un criterio relevante, pero está lejos de ser el único o el más importante. Siendo así, la pregunta fiscal relevante a la hora de reformar los regímenes especiales es hasta donde las diferentes alternativas propuestas comprometen el objetivo productivo del régimen o si, más bien, lo que hace es hacerla más costo-efectiva. Eso significa que mantiene o aumenta su impacto con menor sacrificio fiscal y de otro tipo. En otras palabras, si los incentivos se vuelven más inteligentes.
En décadas recientes, después de haber abandonado los esfuerzos de industrialización, en la República Dominicana hemos seguido experimentando con regímenes especiales. El régimen de zonas francas, la ley de incentivos al turismo, la ley de promoción de exportaciones, el régimen especial para el desarrollo fronterizo y la llamada ley de cine son algunos ejemplos relevantes. En esta ocasión, presto atención al más importante de todos por el peso económico que tiene: el de las zonas francas.
Zonas francas: nuevos objetivos
En su forma actual, el régimen especial de zonas francas tiene treinta años. Su misión inicial fue, en un contexto de crisis, generar divisas y empleos. Además de ser tributario, es también un régimen aduanero y procedimental especial.
La crisis de los ochentas a la que procuró dar respuesta ya fue superada y su ayuda fue importante para lograrlo. La pregunta que surge es si ese régimen necesitaría ser reformado, si hay otros objetivos que habría que perseguir y si valdría la pena graduar los incentivos para hacerlos menos costosos y más efectivos.
En principio, y pensando en términos estrictamente técnicos, la respuesta sería positiva, pero especialmente en el sentido de que sería necesario ampliar el espectro de objetivos. Además, siempre es importante lograr mayor efectividad a menor costo.
Con respecto a los objetivos, aunque la situación actual es muy diferente y no hay una crisis que contener, aquellos objetivos de los ochenta (divisas y empleos) continúan siendo importantes porque el desempleo estructural sigue siendo un problema y porque la disponibilidad de divisas permanece como una restricción económica muy relevante para el crecimiento.
Sin embargo, a esos objetivos habría que agregarle algunos otros que son propios de un nuevo estado de situación. Uno de ellos es lograr acelerar el paso en el camino hacia lograr que los procesos productivos en las empresas de zonas francas sean cada vez más complejos e intensivos en tecnología. Esto va de la mano de un incremento en el valor agregado en los procesos productivos, mayores destrezas y habilidades de la fuerza de trabajo, mayores aprendizajes tecnológicos y salarios más altos. Aunque algo de esto ha sucedido en años recientes con la diversificación de las actividades en los parques industriales, los cambios no han sido acelerados porque no ha habido una visión estratégica del país en esa dirección y los estímulos de políticas no ha sido suficientes.
Otro es lograr encadenamientos productivos más fuertes y un tejido empresarial más denso del que las zonas francas formen parte. Esto contribuiría a que las exportaciones de ese sector arrastren más actividades domésticas.
Un tercero es que se logre mucho más aprendizaje tecnológico de las empresas de inversión extranjera que se benefician del régimen. Los encadenamientos ayudan a eso, pero también una política estratégica de atracción de inversiones en actividades consideradas prioritarias para el aprendizaje nacional y una que cree condiciones que haga atractivo para éstas interactuar con empresas nacionales.
Reformando y complementando el régimen especial
Por todo lo anterior, lo que hay que hacer es articular un andamiaje de políticas que busque alcanzar esos objetivos. Uno de los instrumentos para lograrlo es reformar y modernizar el marco legal vigente hacia uno que oriente de forma más precisa las inversiones hacia actividades y/o tipos de empresas deseables. En marco actual es ciego al tipo de actividades y a la calidad de las inversiones.
El problema de esa alternativa es que las sensibilidades a modificar el marco legal parecen altas porque no se perciben seguridades sobre la forma en que podría terminar tomando la reforma. Los riesgos de salida de empresas ante la incertidumbre podrían ser más elevados de lo que algunos pensábamos. Cuando el país, en un contexto muy difícil de crisis del azúcar y de muy escasas alternativas de exportación, dio el paso hacia impulsar el régimen de las zonas francas, quedó entrampado. Muchos otros países, incluyendo algunos de altos ingresos, hicieron lo mismo.
De esa manera, muchos países en el mundo entero entraron en una competencia hacia abajo de tasas impositivas y regímenes libres de impuestos para atraer inversiones de la cual no han salido. Y el que intente salir podría terminar perdiendo.
Pero, la construcción de ese nuevo marco para zonas francas podría prescindir, por lo menos por el momento, de una modificación del régimen tributario especial. Hay muchas otras cosas que se pueden hacer para avanzar hacia los nuevos objetivos mencionados. De hecho, la prioridad debería ser construir un nuevo entramado de intervenciones complementarias al marco legal en al menos cuatro áreas:
a) capacitación de la fuerza de trabajo para que adquiera destrezas y conocimientos en tareas de mayor contenido de conocimientos que el promedio, que los inversionistas pudieran considerar un atractivo y que contribuya a atraer inversiones en operaciones tecnológicamente más complejas y mejor pagadas;
b) logística y transporte, a fin construir una plataforma que, al reducir costos, potencie las capacidades competitivas especialmente de aquellas actividades cuya expansión y desarrollo se quiera lograr porque contribuyen a transitar hacia actividades más complejas;
c) red de proveedores nacionales, lo que implica identificar insumos que las empresas locales puedan proveer a empresas en actividades seleccionadas de zonas francas y, en los casos en que haya sólo potencial, identificar las acciones públicas que puedan contribuir a ponerlas en capacidad de lograrlo. Esto sería más importante aún en los casos de ciertas inversiones que tienen como condición que haya proveedores locales de alta calidad. El estímulo público puede ser vital para crear o desarrollar esas capacidades; y
d) fortalecimiento y mejora de infraestructura, especialmente en los casos en los que ésta sea un cuello de botella para el desarrollo de nuevas actividades y la atracción de empresas de alto interés.
En varias de estas áreas ya se han realizado algunos avances, pero este tipo de intervenciones todavía no está en el tope de la agenda de las políticas de desarrollo productivo del Estado. El resultado es que los avances son lentos.
Hay que contar con una visión estratégica de largo plazo de las zonas francas que tenga claridad de lo que se quiere de ellas y de cómo lograrlo. Esto es lo que le puede dar verdadero sentido de desarrollo a ese régimen especial.
