Hay un amplio consenso con respecto a que el sistema tributario dominicano necesita ser profundamente reformado. Es un sistema que no recauda lo suficiente, lo que contribuye decididamente a que tengamos servicios públicos malos y de baja cobertura, y es inequitativo porque trata de forma desigual a contribuyentes similares (a lo que se le denomina inequidad horizontal) y porque la distribución de la carga entre ricos y pobres es injusta (inequidad vertical). Esto último se debe en parte a que las exenciones de impuestos benefician en exceso a los ricos, y los impuestos no los gravan suficientemente. También, de forma frecuente, la tributación penaliza la producción, contribuyendo a la ineficiencia general de la economía. Quizás en lo único que haya más consenso en esto es en la imperiosa necesidad de sanear el gasto público, enfrentando la corrupción, el clientelismo, la discrecionalidad y el dispendio que según al menos dos estudios, comprometen entre 90 y 110 mil millones de pesos al año (en valores de 2017) o entre 2.5% y 3% del PIB.
En un informe reciente titulado “Hacia un sistema tributario más eficiente”, el Banco Mundial se dio a la tarea de evaluar la eficiencia del sistema tributario dominicano, poniendo atención a dos de las figuras impositivas más importantes, a los costos y los beneficios de las exenciones, y al rol de la informalidad en las recaudaciones. Además, hace recomendaciones para aumentar la eficiencia y los ingresos tributarios. El grado de ineficiencia se mide, en términos generales, como la brecha entre las recaudaciones potenciales y las efectivas, dadas unas tasas impositivas.
Se trata de un valioso aporte que, profundizando en la medición de los grados de ineficiencia, va en la línea de lo que muchos y muchas hemos venido planteando sobre la dirección general que debe tomar la reforma impositiva. Este artículo resume y comenta los hallazgos.
El ITBIS
En el caso del ITBIS, que es la fuente de mayor recaudación en el país y tiene una de las tasas más altas en la región, el
estudio encontró que:
a) la eficiencia de este impuesto en el país es menor que la de impuestos similares en el promedio de los países de la región;
b) con cada reforma, de política y administrativa, la eficiencia y las recaudaciones aumentan, pero el efecto se diluye en el tiempo, haciéndolas retornar a los niveles previos;
c) la eficiencia y las recaudaciones aumentan con el incremento en la actividad económica, y declinan cuando la actividad se desacelera; y
d) aunque la ineficiencia de la recaudación del ITBIS está asociada en parte a las exenciones, la evasión y el incumplimiento son los factores más importantes.
La salida más socorrida para la insuficiente recaudación ha sido reducir las exenciones, lo cual puede ayudar a lograr mayor eficiencia general del ITBIS. El Banco Mundial insiste en ello argumentando que sus principales beneficiarios de ellas son los hogares que no son pobres, pero advierte que para no aumentar la incidencia de la pobreza habría que excluir bienes de la canasta básica, y los servicios de salud y educación. Esto ya ha sido planteado de forma repetida.
También se debe considerar la posibilidad de imponer una tasa menor para alimentos para aminorar el efecto sobre los hogares de menores ingresos, aunque esto tiene algunos inconvenientes como el hecho de que si los insumos de esos bienes (por ejemplo, los empaques) pagan tasas más altas, parte del ITBIS podría terminar siendo un costo de producción. También es cierto que la existencia de tasas múltiples implica un riesgo mayor de evasión.
El estudio estima que llevar la eficiencia de este impuesto a la media de América Latina y el Caribe, incrementaría las recaudaciones en cerca de 100 mil millones de pesos o 2.8% del PIB.
Impuesto sobre la renta de las empresas
Con respecto al impuesto sobre la renta de las personas jurídicas, el país tiene una de las tasas más elevadas de la región, y es la segunda fuente más importante de ingresos tributarios. El estudio encontró que la eficiencia es de las menores de la región. Sólo Guatemala y Ecuador tienen niveles menores.
El principal problema que tiene este impuesto, el cual compromete su capacidad de recaudación y la equidad misma, es que hay muchas y muy generosas exenciones y créditos fiscales. Una reforma tributaria está obligada a restringir esos créditos, fortalecer la frecuencia de auditorías a las empresas en función de indicadores de riesgo de incumplimiento, y revisar las leyes que otorgan exenciones.
En el caso de las empresas de zonas francas, el informe encontró que éstas:
a) reportan, de manera sistemática, ingresos imponibles negativos, a pesar de que sus ventas y ganancias crecen, lo que revela tanto la generosidad de las exenciones como “la habilidad de las empresas para maximizar sus beneficios impositivos”;
b) muestran mejores indicadores de desempeño que sus pares fuera de zonas francas, lo que en parte se relaciona con el tratamiento impositivo excepcional que disfrutan; y
c) como resultado de esos incentivos, generan una cantidad de empleos superior a las empresas fuera de zonas francas.
Sin embargo, el costo fiscal de esos empleos es elevado, comparado con el costo de crearlos fuera de zonas francas. Esto lleva a la discusión de la reforma de los incentivos fiscales a los sectores productivos en general, incluyendo turismo, empresas fronterizas y otras, que reciben beneficios fiscales gracias a numerosas leyes especiales.
Sobre este punto, hay que insistir en que la discusión sobre éstos no debe partir del tema fiscal sino de si los incentivos están generando los resultados deseados como empleos (cantidad y calidad) e inversiones, exportaciones y aprendizaje tecnológico. En este momento, parecen un cheque en blanco, poco dirigidas y sin monitoreo de resultados.
El informe del Banco Mundial argumenta que el impacto en empleos de las exenciones a las empresas de zonas francas es positivo, pero fiscalmente costoso. La obligación entonces es diseñar y poner en práctica incentivos alternativos que aumenten el impacto en el empleo (ojalá de más calidad) y otros aspectos (en el caso del turismo, en las divisas generadas por turista por día, por ejemplo), a menores costos.
Hay pocas dudas de que, a mediano y largo plazo, el sistema de incentivos a la producción tiene que transformarse hacia uno mucho más efectivo y dirigido. Las primeras preguntas que hay que hacerse son: ¿Qué tipos de inversiones son las que deseamos y qué queremos de ellas?
Impuesto sobre la renta de las personas
En el caso del impuesto sobre la renta de las personas físicas, la tasa promedio en el país es menor al promedio de la región, y al mismo tiempo muestra una eficiencia menor a la media regional. De hecho, estimaciones propias indican que mientras en el país este impuesto recauda el equivalente a poco menos de 1% del PIB, en América Latina recauda cerca de 1.4% del PIB.
En este tema, el Banco Mundial propone considerar fortalecer la capacidad de la administración tributaria de cruzar datos e introducir impuestos mínimos sobre algunas categorías de contribuyentes como a ciertos profesionales independientes.
Informalidad
La informalidad y la precariedad de muchas actividades económicas es una fuente importante de debilidad fiscal. La informalidad está asociada a la pequeñez de esas empresas, a su baja dotación y limitado acceso al capital y a las tecnologías, y a los bajos salarios y la informalidad en las relaciones laborales. Eso erosiona la capacidad contributiva, la cual, para el caso del impuesto sobre la renta de esas empresas, el estudio estima entre 0.33% y 0.36% del PIB o unos 1,200 millones de pesos.
Al asociar la informalidad laboral al bajo nivel educativo y al hecho de ser mujer, el informe propone robustecer las políticas educativas, así como otras relacionadas con la equidad de género. Sin embargo, no aborda la cuestión por el lado de la creación de puestos de trabajos formales y el crecimiento de las empresas, su transformación desde emprendimientos precarios a negocios más dinámicos que encuentren sentido a formalizarse y establecer una relación directa con el Estado. Para ello, la educación no es suficiente.
El estudio muestra que hay mucho espacio para mejorar la tributación dominicana. Es evidente que ha faltado coraje, no sólo para desafiar las resistencias de grupos beneficiarios, sino también para mejorar la calidad del gasto, enfrentando la corrupción y el clientelismo. Este último tiene que ser el primer paso para restaurar alguna credibilidad que viabilice un diálogo mínimo sobre cómo financiar los servicios públicos que nos merecemos.
