La expansión y modernización industrial es un componente ineludible del desarrollo. Así lo argumenté por esta misma vía el 3 de diciembre de 2017 bajo el título de “En defensa del desarrollo industrial”. Casi todas las economías que hoy tienen un alto nivel de ingreso en la actualidad vivieron un proceso de industrialización que incrementó aceleradamente la producción y la productividad, e hizo crecer el empleo en ese sector de la economía.
La industrialización hizo posible que las remuneraciones laborales se incrementaran, no sólo en el sector industrial, sino también en el resto de la economía. Como resultado, los ingresos y el consumo crecieron, disminuyendo las precariedades materiales en las que vivían millones de personas. A largo plazo, se redujo el desempleo, el subempleo y los empleos precarios, de baja productividad y de menor ingreso tanto en las zonas rurales como en las urbanas.
Muy pocos han sido los países de más alto ingreso que no experimentaron ese proceso. Lo hicieron los países de Europa y Estados Unidos, que fueron los primeros en industrializarse, pero también Japón y los del Sudeste de Asia que llegaron tarde.
No obstante, la industrialización no se trata simplemente de una expansión “horizontal” del sector, es decir, de un incremento en el peso de la actividad en la producción y el empleo. Esa es la “vieja” industrialización que vivieron Estados Unidos y Europa Occidental desde el siglo antepasado hasta mediados del Siglo XX. También se trata de escalamiento tecnológico, de transformación productiva constante y de aumento sostenido de la productividad. En otras palabras, no es sólo producir manufacturas, sino también producirlas cada vez con mayor productividad y con mayor contenido tecnológico en los procesos y en los propios productos. Por eso, más que un estado de situación, la industrialización es un proceso continuo de cambio e incorporación tecnológica.
Un país puede tener un sector manufacturero grande, con una importante participación en el PIB y en el empleo total, pero si produce con técnicas de hace medio siglo es como si todavía fuera una sociedad agraria en una era industrial moderna.
Por qué la industria manufacturera es fundamental para el desarrollo.
Siguiendo a Hallward-Driemeier y Nayyar en su libro “Trouble in the making? The future of manufacturing led development” (2017), esa asociación entre industrialización, extendida y profunda, y bienestar material de la sociedad tiene que ver con cinco características fundamentales que tiene la producción manufacturera y que no se encuentra de forma tan consistente en otras como la agropecuaria o los servicios.
La primera es la producción a escala. Esto implica que mientras más se produzca, mayor es la productividad y menores los costos por unidad y los precios (aunque hay diferencias notables entre industrias).
La segunda es la alta comerciabilidad de la producción, lo que permite vender más allá de los mercados locales, y aprovechar las escalas incrementando los volúmenes de producción y reduciendo los costos.
La tercera es que en las manufacturas hay mucho espacio, infinito quizás, para la innovación, el aprendizaje y la difusión tecnológica.
La cuarta es que el sector tiene mucha capacidad para crear empleos en general, lo cual la convierte en una actividad ideal para combatir el desempleo. El quinto es que la industria está íntimamente vinculada a la agropecuaria y a los servicios. Esto hace que su dinamismo arrastre a otros sectores.
Es por eso por lo que impulsar la producción manufacturera y promover la transformación tecnológica continua del sector industrial deben ser un objetivo obligado de la política pública.
Políticas industriales en el siglo XXI
No obstante, las políticas de fomento industrial en el siglo XXI no pueden ser las mismas que impulsaron la industrialización en el siglo XIX en Europa y Estados Unidos, y ni siquiera las mismas que transformaron las economías asiáticas desde la década de los sesenta.
Por una parte, en la actualidad hay amplios grados de apertura comercial a nivel global, y a pesar de los amagos proteccionistas, no parece que eso vaya a cambiar pronto. Eso hace que los énfasis de las políticas deban ser distintos. Específicamente, obliga a que los instrumentos de política comercial como la protección arancelaria o los subsidios a las exportaciones tengan menor preeminencia que en el pasado, y deban tener mayor importancia, por ejemplo, los estímulos al aprendizaje y al cambio tecnológico.
Por otra parte, una proporción significativa de la producción manufacturera global es transnacional. Eso significa que, distinto al pesado, en el que la producción industrial ser realizaba casi completamente dentro de las fronteras nacionales, hoy muchos bienes se producen en cadenas o redes de industriales internacionales. Lo que tenemos es procesos industriales nacionales que se dedican a transformar sólo parcialmente las mercancías, las cuales van pasando de país en país hasta lograr terminar el producto. Por ello, promover la industria en la actualidad implica pensar no sólo en las actividades industriales que se pueden fomentar sino también en las redes en las que el país puede participar, haciendo exactamente qué cosas en esas cadenas, y cómo eso puede beneficiar más ampliamente a la economía en términos de empleos, aprendizajes tecnológicos y exportaciones.
Adicionalmente, las velocidades y los rumbos de los cambios tecnológicos, esencia del proceso de transformación de la base productiva, han cambiado significativamente. Tenemos nuevos entornos de innovación y nuevos actores, y el sector privado juega hoy un rol mucho más activo que en el pasado. Es ampliamente aceptado que la clave está en cómo colaboran las academias, el sector público y el sector privado en generar conocimiento y en incorporarlos a los procesos de producción.
Por último, los servicios que se incorporan a la producción manufacturera son mucho más importantes que en el pasado. De hecho, es cada vez más difícil distinguir lo que es un proceso manufacturero puro y duro, de un servicio que participa de la transformación física de los insumos en una industria.
Por todo lo anterior, cuando se piense en políticas industriales, hay que pensarlas en ese contexto.
Desindustrialización prematura
A pesar de la importancia de consolidar un sector manufacturero dinámico y competitivo, la República Dominicana ha estado viviendo en proceso de desindustrialización prematura. Eso significa que, como en otras economías pequeñas de la región, el sector manufacturero ha perdido impulso antes de haberse constituido en un sector de peso y en eje articulador de otras actividades, y antes de haber logrado escalamientos tecnológicos críticos.
Evidencia parcial de ello es lo siguiente. Primero, a pesar de que entre 1991 hasta 2016 el sector manufacturero (incluyendo las industrias de zonas francas) creció a una tasa media anual de más de 4%, la economía creció de forma mucho más acelerada, a un ritmo de 5.5% por año. Eso hizo que la participación del sector en el PIB global cayera en 56%, desde más de 26% hasta menos de 14%. Segundo, entre 2000 y 2016, el sector perdió 77 mil empleos. Mientras en 1991 el empleo industrial representaba el 17% del total, en 2016 terminó siendo menos del 10%.
Aunque en muchos otros países, incluyendo los que llamamos industrializados, ha pasado esto, en éstos últimos ese proceso se dio una vez había logrado consolidar un sector industrial robusto y tecnológicamente avanzado. De hecho, han sido precisamente en parte los avances tecnológicos lo que han hecho que la industria pierda empleos en esos países, no gracias al rezago o retroceso del sector. Al mismo tiempo, en esos países la producción manufacturera sigue siendo un eje articulador de mucha importancia y continúa escalando tecnológicamente, continúa innovando y haciéndose más productiva. Si otros sectores han crecido más rápidamente en esos países, ha sido en parte gracias al estímulo de las manufacturas que está demandando cada vez más servicios.
Tercero, las exportaciones manufactureras del país han estado estancadas en cerca de 5 mil millones de dólares desde hace más de década y media. Además, han perdido peso en las exportaciones totales de bienes, pasando desde más de 80% en 2000 hasta cerca de 50% en 2016, y la participación del país en las exportaciones mundiales de manufacturas ha declinado hasta cerca de la mitad de lo que era a inicios de la década pasada.
Cuarto, hay poca evidencia de que en el país se hayan dado transformaciones cualitativas (tecnológicas, aprendizajes) generalizadas en el sector industrial, como ha sucedido en otras economías que sí lo han experimentado, a pesar de ver reducir el peso directo de la actividad en la economía.
El país no puede seguir a la deriva sin políticas de promoción industrial robustas. De eso depende en parte el éxito de un crecimiento de base amplia y de largo plazo. La modernización tecnológica, el empleo masivo y las exportaciones deberían ser los objetivos centrales.
