Igual que en muchas partes del mundo, las respuestas inmediatas e imprescindibles a la crisis que ha supuesto el COVID-19 en la República Dominicana son claras y relativamente obvias. En materia de salud, las claves están en la prevención del contagio y en la atención efectiva a las personas enfermas. La prevención parece mucho más eficaz y menos costosa cuando se cuenta un elevado número de pruebas porque permite aislar los casos positivos, evitando el aislamiento generalizado y la paralización económica. La atención supone la capacidad del sistema de salud de proveer tratamiento paliativo a las personas afectadas en el grado necesario de cada caso. Esto implica que haya disponibilidad suficiente de medicamentos, camas y respiradores.
En materia económica, una vez sea rebasada la fase de aislamiento generalizado, se hará indispensable un paquete significativo de estímulo económico. Este puede adoptar la forma de un aumento del gasto público que reactive la demanda y la producción, de una reducción temporal de cargas fiscales que incrementen el ingreso disponible de las personas y las empresas, o una combinación de ellas. Lo más razonable es que el énfasis sea puesto en el lado del gasto, porque esto permite dirigir de forma estratégica el aumento en la demanda hacia actividades que tengan más potencial de reaccionar y de generar empleos e ingresos.
A ese paquete habría que sumar acciones que contribuyan a financiar la brecha externa e incrementar la oferta de divisas en la economía porque sin divisas, esta economía no puede volver a crecer. Se hace imperioso que se logre alguna combinación de los siguientes elementos: que las exportaciones se reactiven, que las remesas reboten, que el turismo vuelva a crecer, que retornen los flujos de inversión extranjera y que aumenten los ingresos por créditos externos.
Desafortunadamente, no parece que el gobierno esté preparando un paquete de estímulo fiscal significativo. Tampoco está claro cuánto dinero será necesario para financiarlo ni de dónde saldrían los recursos. El Ministro de Hacienda ha indicado que el gobierno propondrá una modificación presupuestaria que elevaría el déficit desde el equivalente a 2.3% del PIB hasta 4.5% del PIB. Para la situación que se vive, el tamaño del incremento del déficit es pequeño. Esto hace suponer que, con el nuevo presupuesto, el gobierno, que va de salida, apenas se propone cubrir el aumento de la brecha financiera que resulta de la reducción en los ingresos públicos, pero no está considerando un paquete significativo de estímulo. Presumiblemente, le está dejando esa tarea al nuevo gobierno.
Construir antes que reconstruir
Sin embargo, hay una preocupación más importante y de largo plazo que la recuperación. La cuestión no es sólo de volver a crecer y de recuperar lo perdido. No se trata de reconstruir lo viejo sino de construir algo nuevo: un aparato productivo menos vulnerable, más resiliente frente a shocks y más capaz de crear más empleos de más calidad. En el centro de algo como eso deben estar empresas más capaces de aprender, de escalar tecnológicamente, de innovar y de adaptarse a shocks como los de la COVID-19 y de otro tipo sin morir en el intento.
Una de las cosas que ha mostrado esta crisis es que la mayoría de las actividades y empresas que tenemos no cumplen con esas características y que estamos lejos de tener un aparato productivo resiliente y adaptable.
Para muestra dos botones. Primero, las actividades generadoras de divisas no solo han colapsado. Es que su sostenibilidad de largo plazo puede estar en grave cuestionamiento. Lo que se ha producido es una desinserción abrupta del comercio internacional sin que haya una reinserción garantizada. Las implicaciones de una prolongada agonía en la generación de divisas son graves para una economía pequeña como la nuestra cuya capacidad para importar y crecer debe descansar cada vez más en la capacidad de exportar bienes y servicios.
No sabemos si los turistas retornarán o si lo harán en la misma proporción que antes. Tampoco sabemos si las corporaciones transnacionales instaladas en las zonas francas dominicanas continuarán operando en el país de la misma forma que antes o si relocalizarán operaciones en otros países, o si la demanda de productos de exportación retornará a los niveles previos a la crisis.
Segundo, sin lugar a duda, las micro, pequeñas y medianas empresas, formales e informales, que son piezas claves del tejido productivo nacional, son y terminarán siendo las más impactadas. Muchas de ellas, simplemente, no sobrevivirán y con ello se estará deteriorando la capacidad de producir y de generar empleos e ingresos.
Por lo anterior, hay que insistir en que la cuestión no es volver donde estábamos antes sino empezar a caminar por un nuevo sendero. Tampoco significa darles la espalda a las empresas y actividades que tenemos ni a las capacidades construidas. Más bien es reconocer sus debilidades para reorientarlas, transformarlas y hacerlas más capaces de adaptarse a entornos adversos y desafiantes.
Una nueva política de desarrollo productivo
Sin embargo, ese camino de transformación no sucede sólo. Hay que construirlo de forma deliberada. Eso implica tener objetivos claros, sentido estratégico y un plan concreto. También implica reconocer que el Estado es el único actor capaz de convocar a los actores fundamentales de un proceso de ese tipo (p.e. sector privado, academia, sector educativo) y con la fuerza necesaria para empujarlo. Para ello, hay que darle la misión y dotarlo de las capacidades y las herramientas necesarias.
En pocas palabras, hay que volver a hacer lo que abandonamos hace mucho tiempo: las políticas de desarrollo productivo. No se trata de repetir lo que se hizo en el pasado. Hay aprendizajes y hay un nuevo contexto económico, tecnológico, institucional e internacional que condiciona las políticas. La misión, más bien, es encontrar la combinación de políticas tecnológicas, comerciales e industriales que estimulen los cambios y transformaciones deseables en este inicio del S. XXI. Tampoco se trata de ser ingenuos e ignorar las graves distorsiones del Estado que tenemos. Más bien tiene que ver con enfrentar el desafío adicional de transformarlo, de hacerlo más transparente, que rinda más cuentas y que esté, cada vez más, al servicio de más gente y no de unos pocos.
Zonas francas y turismo
Las zonas francas puede ser un caso paradigmático para hacer políticas industriales que lleven a ese sector a un nuevo nivel. La pandemia ha provocado disrupciones en las cadenas globales de valor de las que las empresas instaladas en el país forman parte. Por ello, la actividad ha sufrido y no está claro que estas cadenas vayan a volver a funcionar como antes. Ya antes de la epidemia, por razones tecnológicas y de riesgos, muchas de las corporaciones transnacionales que comandan esas cadenas, estaban moviendo sus operaciones desde el extranjero hacia sus países de origen o hacia territorios más cercanos (“reshoring”).
Por lo anterior, es vital importancia formular una estrategia que haga más resiliente al sector pero que al mismo tiempo logre que derrame más beneficios sobre el país en la forma de empleos de más calidad, de aprendizajes tecnológicos y de mayores encadenamientos productivos. ¿Qué hacer para lograrlo? ¿Cómo “anclar” esas inversiones? ¿Qué debemos hacer para lograr que las operaciones tecnológicas de esas empresas sean más complejas y requieran trabajo más calificado y mejor pagado?
¿Qué oportunidades tenemos de capturar inversiones de empresas que se están relocalizando en el mundo? ¿Puede la crisis sanitaria presentar una oportunidad para potenciar las actividades de dispositivos médicos y productos farmacéuticos en las zonas francas? ¿Qué están buscando esas corporaciones? ¿Podemos ofrecerlo? ¿Es conveniente para el país? Ese es el tipo de preguntas que hay que hacerse para diseñar una política industrial para zonas francas. Las respuestas son, claramente, específicas para cada actividad (dispositivos médicos, textiles, productos eléctricos, etc.).
El turismo es, naturalmente, muy vulnerable. Pero ¿podemos hacerlo menos vulnerable a crisis sanitarias como las del COVID-19? ¿Podemos pensar en un turismo menos masivo en base a hoteles de menor tamaño y, por lo tanto, quizás de menor riesgo? ¿Acaso esto no es compatible con una oferta turística más diversificada y territorialmente más desconcentrada? ¿Qué hay que hacer para lograr esto?
Industrias
Las exportaciones nacionales, de las cuales una elevada proporción es manufacturas del sector industrial nacional, podrían terminar siendo las más resilientes a esta crisis. Sus cadenas de producción son cortas y menos vulnerables, suelen vender una parte importante de su producción en mercados cercanos (El Caribe, Estados Unidos) y los productos podrían ser menos susceptibles a crisis. ¿Podría esto ser un indicador de la necesidad de impulsar estrategias industriales, tecnológicas y comerciales que apuntalen la capacidad productiva y exportadora de esa industria y lograr con ello una canasta de exportación más resiliente?
Además, la crisis reveló la enorme vulnerabilidad del país (y de muchos otros) en materia de abastecimiento de productos de la salud. ¿No es esto razón para impulsar una estrategia que desarrolle capacidades industriales nacionales en al menos algunas líneas de productos, aquellas en las que las probabilidades de éxito competitivo sean mayores o en algunas extremadamente críticas para la atención sanitaria? Tómese de referencia la relativamente elevada capacidad de autoabastecimiento alimentario. A veces es criticada porque es costosa, en parte debido a que todavía persisten algunas pocas barreras a las importaciones. Pero sin esa capacidad, los impactos de las crisis en la seguridad alimentaria hubiesen sido mucho más severos.
En síntesis, hay que volver a lo fundamental: el desarrollo productivo. Ese no sucederá sólo ni por la gracias de Dios. Tampoco será un resultado natural de mercados más libres, aunque éstos sean deseables. Ante todo, hay que ponerse en eso.
