Relevancia
El tema de la calidad del gasto público ha alcanzado particular relevancia en las últimas décadas como resultado de su impacto fundamental en el crecimiento económico y la reducción de la desigualdad social, el cierre de brechas de oportunidades para el desarrollo ciudadano y la competitividad del sector privado. Avanzar en estos aspectos fundamentales para el desarrollo y la prosperidad de un país, fortalece el sentido de pertenencia a la nación y la legitimidad de la autoridad política.
Desde hace décadas, la literatura económica estableció la fuerte relación existente entre el crecimiento de largo plazo y la desigualdad en el ingreso con la provisión de servicios de calidad en salud y educación. También, se ha evidenciado la efectividad del gasto público en el cierre de brechas de género, de seguridad ciudadana, raciales, étnicas, de credo, entre otras. Más evidente resulta el vínculo entre el desarrollo de infraestructuras de calidad como puertos, aeropuertos, carreteras, telecomunicaciones; provisión de servicios de energía, agua, transporte público y permisología, con la competitividad del sector privado y el potencial de crecimiento económico.
Concepto
Cuando se hace referencia a calidad del gasto público frecuentemente se destacan dos componentes, la eficiencia asignativa de los recursos públicos, que debe responder si los gastos asignados se corresponden con la efectividad de los programas públicos y las prioridades estratégicas nacionales; y la eficiencia operacional, que se refiere a si los recursos consignados a los diferentes programas y proyectos se utilizan de la manera más eficiente para el logro de los fines.
Sin embargo, en adición a estos dos aspectos, al evaluar la calidad del gasto también debe tomarse en consideración su contribución al cumplimiento de los objetivos de política económica y a la estabilidad macroeconómica. Un gasto público que no considera estos aspectos puede convertirse en un factor que achique las posibilidades de crecimiento y/o en factor desestabilizador de la economía, generando pobreza y desigualdad.
Los países donde se han evidenciado mayores avances en materia de calidad del gasto son miembros de la Organización para el Desarrollo y la Cooperación Económica (OCDE), particularmente Canadá, Inglaterra, Suecia y Nueva Zelanda. Estos países han establecido los estándares de lo que se consideran las mejores prácticas internacionales en la materia. Las reformas aplicadas en materia de calidad de gasto en esas economías se han basado en la aplicación del esquema de gestión de Presupuesto por Resultado (PpR). En América Latina solo Brasil, Chile, México y Perú han logrado avances significativos. Aunque más rezagada, República Dominicana ha experimentado avances notorios en el ámbito de Centro América y el Caribe.
El PpR puede definirse como una metodología de gestión del gasto que vincula los recursos financieros asignados a un programa presupuestario, a la adquisición de bienes y servicios para generar productos que servidos a la ciudadanía permiten alcanzar unos resultados que están asociados al desarrollo de la población objetivo.
Las características fundamentales de los programas diseñados siguiendo la metodología de PpR, son: i) deben especificar de manera precisa qué aspectos de la población objetivo se desea modificar para elevar su bienestar o contribuir al desarrollo de los ciudadanos ii) deben establecer una vinculación conceptual causal, basada en evidencia científica, entre los productos a servir a la población y la condición que se desea modificar iii) una descripción detallada de los productos, incluyendo los costos, y la forma que serán servidos a la población y iv) definición de una línea de base a partir de la cual se establezcan metas periódicas y transparentes, a ser evaluadas por entes independientes.
El instrumento central para la aplicación del PpR son los programas que resumen las acciones públicas que de manera integrada y articulada, generarán los productos (bienes y servicios) que permitirán alcanzar resultados a favor de la población que se desea impactar. En esta metodología a los programas se les da un concepto más de gerencia, lo que conlleva el requerimiento de competencias profesionales más elevadas para la gestión y ejecución del gasto desde el órgano rector presupuestario, pero más aún desde los organismos ejecutores.
El presupuesto incremental que se aplica en el país también utiliza la definición de programa, pero bajo criterios sustancialmente distintos. Bajo este concepto, un programa consiste en una relación detallada de los insumos operacionales que se adquieren de manera recurrente para suplir un servicio. Su ejecución está más orientada a cómo se cumplen los procesos y procedimientos establecidos que a evaluar los resultados esperados. En ellos, la asignación de recursos se realiza sin un costeo riguroso y sin previa comprobación de vinculación causal entre los recursos e insumos aprobados y los objetivos a alcanzar.
Desafíos para elevar la calidad del gasto público en el país
La sociedad dominicana ha reclamado en la última década que se mejore la calidad del gasto y también lo señalan organismos internacionales. La crisis de las cuentas públicas generada por la pandemia, al parecer, hace inminente una propuesta de Pacto Fiscal por parte del gobierno que incluiría un componente para elevar la calidad del gasto, que contribuya a legitimar socialmente la propuesta de aumento de impuestos. Esto ha colocado en primer plano el tema de la calidad del gasto gubernamental. Sin embargo, realizar progresos en este tema no está exento de grandes desafíos, ni podrá lograrse a corto ni mediano plazo.
Avanzar en la aplicación del PpR en el país, requiere de la revisión de procesos y procedimientos sobre la prestación de servicios a la población para hacerlos eficientes y alinearlos con los nuevos programas. Para la gestión de éstos, se demanda la designación de personal con unas competencias escasas todavía en el ámbito público, lo que hace que a mediano plazo su aplicación generalizada sea inviable, e incluso si solo se aplicara en sectores como salud y educación. Los grupos de interés, la partidocracia, gremios y otros, se constituyen en obstáculos a la aplicación de una metodología que exige total transparencia y mayor rendición de cuentas, mediante evaluaciones independientes del proceso de gestión y los resultados.
Por otro lado, muchos temas como seguridad ciudadana, educación, enfermedades crónicas, entre otros, requieren de una temporalidad que trasciende más de un período de gobierno, lo que plantea el reto de cómo asegurar la permanencia del personal supra especializado y escaso, que es necesario reclutar y capacitar, pero que frecuentemente es desvinculado con la llegada de un nuevo gobierno, una práctica histórica que se repite en cada administración.
Fideicomisos públicos y gestión del gasto
Dada la realidad descrita, una opción que el país debería explorar para superar o mitigar los obstáculos para la gestión de las políticas públicas diseñadas bajo PpR y mejorar la calidad del gasto, es la creación de fideicomisos públicos, una práctica cada vez más frecuente en diversos países, incluso de América Latina.
El fidecomiso público creado para estos fines es un instrumento jurídico estructurado con la finalidad de fomentar el desarrollo económico y social a través del manejo de los recursos gubernamentales administrados por una entidad fiduciaria.
Mediante el contrato, se gestiona y se da seguimiento a los programas y proyectos que se ejecutan no sólo bajo la metodología de PpR, sino también a los programas de gastos diseñados de manera tradicional. Si deseamos avanzar con celeridad en calidad del gasto, debemos innovar.
