Al entrar en el último año de esta década, es relevante preguntar: ¿Qué ha pasado en la economía dominicana desde 2010? ¿Qué cambios ha habido? ¿Se han transformado el aparato productivo y el empleo? ¿Ha habido cambios significativos en la política económica? Para responder a esa pregunta, este artículo pasa revista a seis aspectos: el crecimiento y el empleo, la estructura productiva y del empleo, el sector externo, la fiscalidad y la deuda pública, la política monetaria, la inflación y el tipo de cambio, y las reformas e innovaciones en la política económica y social.
Crecimiento y empleo: dos velocidades
En estos nueve años, el crecimiento ha sido similar al promedio histórico. Entre 2010 y 2019, la economía creció, en promedio, a una tasa media anual de 5.6%, muy similar a la observada entre 1992 y 2019 y también a la observada desde finales de los sesenta en adelante.
Sin embargo, a lo largo de ese período, se observan claramente dos velocidades. Una, desde 2010 hasta 2013, de un crecimiento relativamente bajo (4.8% promedio anual), y otra, desde 2014 hasta 2019, de crecimiento alto (6.2% promedio anual). Vale indicar que la cifra de 2010-2013 está muy influenciada por el comportamiento extraordinario de 2010. Ese fue un año de recuperación después del bajísimo crecimiento de 2009 asociado a la crisis financiera internacional. El PIB real creció en 8.3%, comparado con 0.9% en 2009. Al excluir 2010, el crecimiento medio anual entre 2011 y 2013 fue de sólo 3.6%, la mitad del observado entre 2014 y 2019.
Esas dos velocidades también se reflejan en el comportamiento del empleo y de la incidencia de la pobreza. Entre 2010 y 2013, la desocupación ampliada (el porcentaje de personas que buscan empleo y que no encuentran o que están dispuestas a trabajar y no están ocupadas) no sólo no se redujo, sino que creció un poco.
Pasó desde 14.6% hasta 15.2%. Sin embargo, desde 2014 en adelante se redujo de manera sistemática hasta 2019. Los datos de la nueva encuesta de fuerza de trabajo ubicaron la desocupación ampliada en 11.2% en 2018. Es posible que en 2019 veamos un estancamiento o un modesto incremento en el desempleo debido al menor crecimiento económico.
De igual manera, entre 2010 y 2013, la pobreza monetaria, esto es, el porcentaje de población que recibe ingresos de pobreza se mantuvo invariable en cerca de 40%. En contraste, entre 2013 y 2018 se redujo en casi 17 puntos porcentuales, cayendo hasta poco menos de 23%. Igualmente, la pobreza monetaria extrema, que es la insuficiencia de ingresos para adquirir la canasta alimentaria básica, que estuvo estancada en cerca de 10% hasta 2013, se redujo hasta cerca de 3% en 2018.
La estructura productiva y el empleo sin cambios
El crecimiento, sin embargo, no se ha acompañado de transformaciones productivas importantes. Aunque es hoy más grande, la economía dominicana es, cualitativamente hablando, la misma que hace nueve años. Las estructuras de la producción y del empleo han cambiado, y no han aparecido sectores que prometan convertirse en locomotoras del progreso.
De hecho, la manufactura y la agropecuaria, actividades en la que hay mucho espacio para la transformación tecnológica y el incremento de la productividad y de las exportaciones, han retrocedido en su participación en el PIB. Combinadas, vieron reducir su peso en la economía desde 21.3% en 2010 hasta 19.3% en 2018. Y esto no se ha debido a que otras actividades como las de servicios de mayor contenido tecnológico hayan brillado. Los servicios de mayor peso siguen siendo el comercio, hoteles y restaurantes, transporte, finanzas, actividades inmobiliarias y otros servicios. Ninguna de ellas ha destacado por tener una vocación de cambio o potencial notable de transformación de ellas mismas ni del conjunto de la economía.
Las únicas tres actividades cuyas participaciones en el PIB crecieron fueron la minería, por razones obvias, la construcción y la enseñanza pública, claramente relacionado con el fuerte aumento del gasto público. En menor medida también salud, especialmente la privada. La participación del resto de las actividades se mantuvo estable o retrocedió.
Tampoco la composición del empleo ha evolucionado en una dirección prometedora. El empleo en la agricultura y las industrias ha declinado como porcentaje del empleo total. También el del comercio. El empleo sólo ha crecido en la construcción, hoteles y restaurantes y en “otros servicios”. Estos últimos incluyen muchas actividades informales y precarias, aunque también servicios de educación, salud y transporte. Además, la participación del empleo informal en el empleo total no ha cambiado, y la informalidad se ha mantenido invariable en cada sector de actividad. La mayor parte de ese empleo es precario, lo que evidencia que no ha habido modernización ni transformación productiva.
El sector externo se alivia
Desde 2010, el cambio más notable en este ámbito ha sido la intensa reducción del déficit externo. La Cuenta Corriente de la Balanza de Pagos, que registra las operaciones corrientes de la economía con el exterior, redujo el déficit desde más de 4 mil millones de dólares en 2010 hasta 1,160 millones en 2018. En 2019 probablemente se incrementará hasta 1,500 millones.
Cuatro factores han contribuido a eso: el salto en 2013 de las exportaciones de oro en más de mil millones de dólares, la reducción de los precios del petróleo desde fines de 2014, el sostenido crecimiento en los ingresos por turismo (10% por año), y el aumento continuo de los ingresos de remesas (casi 9% por año).
Aunque las exportaciones de bienes aumentaron, sólo lo hicieron a inicios de la década cuando la economía mundial empezó a salir de la crisis global de 2009, y cuando iniciaron, en 2013, las exportaciones de oro de Barrick Pueblo Viejo. Una vez esos efectos pasaron, a partir de 2014, el crecimiento de las exportaciones ha sido lento.
Tampoco ha habido mayores cambios en la composición de las exportaciones, lo que evidencia que las capacidades productivas no han evolucionado ni escalado. Las zonas francas continúan explicando cerca del 55% y las nacionales el 45%, de la cuales, un tercio es oro. Las exportaciones “verdaderamente nacionales” terminan siendo apenas 3 mil millones.
La inamovilidad fiscal y el crecimiento de la deuda
La inamovilidad fiscal ha sido una característica destacada desde 2010. El único evento fiscal relevante en estos nueve años ha sido el fuerte incremento en el financiamiento de la educación pública que obligó a una reestructuración del gasto en desmedro de otras funciones sociales como salud, vivienda y protección social.
Aunque moderado, el déficit fiscal ha sido persistente. En promedio entre 2010 y 2019 alcanzó el equivalente a 2.7% del PIB, y aunque no ha mostrado tendencias al alza, tampoco lo ha hecho a la baja. Debido a eso, las operaciones del sector público han requerido un financiamiento neto continuo de cerca de 2,500 millones de dólares por año.
El resultado ha sido un intenso escalamiento de la deuda pública. Entre 2010 y 2019 se multiplicó por 2.3, pasando desde 14,800 millones de dólares hasta 34,300 millones, el pago de intereses creció desde 15% hasta 20% de los ingresos totales, y el servicio de la deuda pública (intereses más amortización de capital) superó el equivalente al 40% de los ingresos.
Uno de los grandes lastres fiscales ha sido el déficit del sector eléctrico que, en promedio, ha explicado la mitad del déficit gubernamental. En estos nueve años ha fluctuado, pero sólo porque los precios del petróleo lo han hecho.
La inflación, el tipo de cambio y la política monetaria
En esta materia, también se ha observado mucha estabilidad, tanto en las cifras como en las políticas. A finales de la década, la tasa de inflación ha declinado gracias a menores precios del petróleo y otras materias primas, y a una política monetaria más estricta que, desde 2012, opera con objetivos de metas de inflación. Mientras en 2010 y 2011 la inflación promedio fue de 7.4% por año, desde 2012 en adelante ha sido de menos de 3%.
La tasa de devaluación del peso se ha mantenido relativamente estable, oscilando entre 2.3% y 4.2% por año, excepto en 2013 cuando se registró una depreciación de 6.3%.
Sin embargo, como se ha dicho tantas veces, el costo de las bajas tasas de inflación ha sido un fuerte crecimiento de la deuda del Banco Central. Entre diciembre de 2009 y diciembre de 2019 se multiplicó por 3, pasando desde 194 mil millones de pesos hasta 584 mil millones. La suma de esta deuda y la del Gobierno Central asciende a 45 mil millones de dólares, lo que equivale a 50% del PIB.
Sin reformas importantes ni innovaciones de política
Por último, en estos nueve años, el país no ha vivido reformas importantes de política. La excepción es algunos aspectos de la política social donde, en los últimos siete años, ha habido innovaciones interesantes como la alfabetización y las políticas hacia la primera infancia. Estas han adolecido, sin embargo, de una insuficiente inversión. También ha sido innovador el esfuerzo desplegado hacia las MiPymes.
Pero en materia de desarrollo productivo (industrias, agricultura, servicios de sofisticación media o alta) muy poco ha pasado. Lo mismo se puede decir con respecto a las políticas antimonopolio, el fomento de las exportaciones y la atracción de inversiones.
En educación lo que ha habido es más gasto, pero no reformas. Los resultados en los aprendizajes son una clara evidencia de ello.
Y en seguridad social, lo que ha ocurrido es un aumento de la cobertura tanto del régimen contributivo (salud y pensiones) como en el subsidiado (salud) pero no más.
La institucionalidad fiscal y tributaria tampoco se ha reformado de manera importante y el Pacto Fiscal, pieza clave para garantizar la estabilidad macroeconómica y los servicios públicos que merecemos, sigue en el limbo. En lo fundamental, el sector eléctrico sigue en el mismo punto que hace nueve años y sus problemas estructurales sigue sin ser enfrentados.
En síntesis, estos nueve años han sido de un crecimiento no muy distinto al histórico. El resultado ha sido un incremento en el empleo y los ingresos. Pero los cambios de fondo han sido pocos. En la mayoría de los desafíos, estamos en el mismo punto que a inicios de la década.
