A fines de enero, la Dirección General de Aduanas (DGA) emitió una circular mediante la cual instruía a oficiales de aduanas a aplicar un gravamen del 20% sobre las importaciones de teléfonos celulares móviles, los cuales se clasifican bajo el código arancelario 8517.12.00.
La Ley 146-00 (Arancel de Aduanas de la República Dominicana) y sus modificaciones indica que el gravamen o tasa arancelaria que le corresponde a los teléfonos celulares es de 20%. Ese es el gravamen que le corresponde a la inmensa mayoría de los productos de consumo final que provienen de países con los que no hay acuerdo de libre comercio. Sin embargo, como la propia circular indica, mediante dos circulares anteriores, una emitida en 2005 y otra en 2007, se instruía a aplicar un gravamen de 3% sobre estos productos. Ambas circulares contravenían la ley, y son una clara muestra de cuan frágiles son nuestros marcos legales y de cómo la discrecionalidad se impone sobre la ley misma.
En ese sentido, al derogar dos circulares anómalas y mandar a que se cumpliera con la ley, la nueva circular corregía una irregularidad. Más allá de la pertinencia económica y social de la medida, hacer eso era lo legalmente correcto.
Desafortunadamente, la alegría por la corrección del entuerto duró poco porque, al calor de la presión de la opinión pública y del sector de las telecomunicaciones, la DGA dio marcha atrás y anunció que ordenará que, de nuevo, no se cumpla con la ley, sino que se aplique un gravamen más bajo, de 8%, una tasa similar a la que pagan muchos insumos semiprocesados. El resultado es todo un monumento a la chapucería.
Las recaudaciones
Está claro que las motivaciones de la acción fueron esencialmente recaudatorias. El repliegue para terminar imponiendo una tasa de 8%, un 40% de la que legalmente le corresponde, es una prueba abrumadora de que antes que volver a la legalidad y fortalecer las instituciones, el objetivo era cobrar más impuestos.
Y es que, hay importantes razones para que las importaciones de celulares despierten el apetito fiscal. Todavía no hay información disponible al público del valor de las importaciones de teléfonos móviles para 2018, pero en 2017 alcanzaron algo más de 250 millones de dólares, casi 30 millones más que en 2016. Es posible que en 2018 alcanzaran o superaran los 280 millones de dólares.
De los 250 millones importados en 2017, sólo 71 millones, equivalente al 28% del total, vino de Estados Unidos, país con el que hay un acuerdo de libre comercio. El resto vino de países con los que no hay acuerdos. 149 millones fue desde China y 20 millones fue de Vietnam.
Aunque presumiblemente, el gravamen de 3% se les aplica solo a las importaciones que no provienen de Estados Unidos, es posible que en realidad se le imponga a la totalidad porque, aunque la mercancía provenga de ese país, es muy probable que haya sido fabricada en otro con el que no hay acuerdo. Atendiendo a esto, en 2017 las recaudaciones arancelarias derivadas de la aplicación de ese gravamen sobre las importaciones de celulares pudieran haber alcanzado entre 250 y 350 millones de pesos, y en 2018 pudieran haber estado por encima de los 400 millones. Las cifras de recaudaciones por productos tan específicos como éstos no se publican regularmente así que hay que descansar en aproximaciones aritméticas.
Pero si en 2018 el gravamen efectivo hubiese sido de 20%, como dice la ley, las recaudaciones en ese año pudieran haber alcanzado entre 2 mil y 2,500 millones de pesos. Es a ese tipo de cifra que seguramente las autoridades le estaban apuntando.
Ahora, como se replegaron, deberán conformarse probablemente algo más de mil millones de pesos, monto que, aunque pudiera ser menos de la mitad de la aspiración original, es cerca de tres veces más de lo que se estaría recaudando en la actualidad.
¿Quién paga el impuesto?
Es muy frecuente escuchar que este tipo de impuestos finalmente lo paga el consumidor solamente, porque el incremento de los costos fiscales es siempre traspasado al precio de venta. Pero la verdad es que, aunque hay mucho de cierto en ello, eso no es exacto. Las empresas que importan y/o venden dispositivos también pagan costos por el incremento de los impuestos de importación. Eso es lo que explica que accionen frente al Estado buscando reducir ese tipo de cargas.
La razón es que en la medida en que los precios al consumo final suben, la demanda se reduce. Por lo tanto, las empresas pierden mercado. Cuanto mercado pierden depende de dos cosas.
La primera es de la sensibilidad de la demanda a los cambios en los precios. A esto se le conoce como elasticidad precio de la demanda. Si la demanda es muy sensible a una subida de precios, como es el caso cuando hay bienes sustitutos disponibles o cuando se puede prescindir de la compra, las ventas caerían mucho, por lo que las empresas estarían dispuestas no aumentar los precios en la misma proporción que el aumento de impuestos para afectar lo menos posible sus ingresos.
Aunque los celulares no tienen sustitutos, los consumidores pueden decidir posponer la compra o no renovar sus aparatos, lo que pudiera hacer que las empresas sean más tímidas a la hora de revisar los precios.
La segunda es la capacidad que tengan las empresas de fijar precios, lo cual depende del grado de competencia que haya en el mercado. Si el mercado está dominado por unas pocas empresas, éstas tendrán mayor capacidad para traspasar el aumento de los costos fiscales a los precios. Pero si el mercado es muy competitivo, esa capacidad es menor.
Aunque el de los servicios de telecomunicaciones es un mercado muy concentrado porque tres empresas tienen un elevadísimo porcentaje de las ventas totales, la importación y venta de equipos no lo es, y los consumidores tienen a su disposición una amplia variedad de proveedores de equipos. A pesar de que las prestadoras de servicios participan en el mercado y ofrecen dispositivos a precios competitivos atados a planes y contratos prolongados, los consumidores tienen opciones y eso limita la capacidad para traspasar el aumento de los impuestos a los precios.
De hecho, para dispositivos de un precio menor a 200 dólares, tienen incluso la opción de comprarlos en Estados Unidos por vía de Internet para ser enviado por servicio expreso sin pagar gravamen alguno. Lo esperable es que este tipo de operaciones crezcan, lo que terminará reduciendo parcialmente las recaudaciones.
Por lo anterior, es razonable pensar que podríamos estar frente a un escenario mixto en el que proveedores y clientes compartirán costos por el aumento del impuesto de importación. Es probable que los clientes terminen cargando más pesado que los proveedores, pero estos últimos no saldrán ilesos.
El acceso a Internet
Pero el problema más serio que plantea la subida del gravamen a los dispositivos móviles es que al encarecerlos, se convierte en una barrera adicional para el acceso a Internet, y un obstáculo en lograr acceso universal a la red.
La ENHOGAR 2017 reveló que casi el 70% de la población de 5 años y más poseía un celular, casi el 86% usaba celular y un 68% usaba Internet. Sin embargo, entre la población rural, el uso de Internet solo era de 53% y la tenencia de celular era de 81%; y entre la población de estrato socioeconómico muy bajo, el uso de Internet era de menos de 43% y la tenencia de celular de 76%.
Por lo tanto, aunque la medida es progresiva porque grava más a los estratos socioeconómicos de más alto ingreso, los cuales compran dispositivos de mayor gama y precio con más frecuencia que el resto de la población, es contraproducente con respecto la intención de ampliar el acceso a Internet especialmente entre los más pobres. Este es uno de los objetivos más importantes de República Digital, uno de los buques insignia de la gestión de gobierno actual. Las clases media y alta pueden pagar precios más altos por los equipos, pero para los hogares pobres, un precio más alto puede implicar simplemente no comprar dispositivos y no acceder a Internet.
Además, la medida viene a incrementar aún más la sobrecarga tributaria a las telecomunicaciones, que en la actualidad alcanza el 30% para los servicios: 18% de ITBIS, 2% de Contribución al Desarrollo de las Telecomunicaciones y 10% de impuesto selectivo. Este último fue impuesto hace más de una década en una situación de emergencia fiscal. Hace tiempo que la emergencia pasó y el impuesto se ha convertido en un difícil obstáculo al acceso universal.
El mensaje de todo esto es que la política pública no debe improvisarse. Hay que evitar chapucerías como ésta, y la política debe ser más coherente con sus propios objetivos y con las metas de desarrollo. El importante propósito de recaudar más no debe hacerse al costo de burlar las leyes ni de erigir más barreras para el acceso de los pobres a Internet.
Lo sensato es enviar un proyecto de ley que reduzca o elimine cargas y, una vez sea aprobada, sea cumplida al pie de la letra.
