En su reciente informe “Hacia un sistema tributario más eficiente”, el Banco Mundial estimó un conjunto de indicadores para medir la eficiencia del sistema tributario dominicano. Puso atención en el ITBIS, el impuesto sobre la renta, tanto para personas como para empresas, y las exenciones. Encontró que es un sistema muy ineficiente. Eso significa que recauda mucho menos que lo que pudiera, dadas las tasas impositivas prevalecientes.
Pero, además, encontró que las exenciones fiscales ameritan ser revisadas, en particular las de zonas francas porque son muy costosas en el sentido de que el costo fiscal por empleo generado es muy alto comparado con el costo fiscal de los empleos que generan las exenciones a otros sectores de la economía. Las exenciones a las que se refiere, vale precisar, se restringen a las del impuesto sobre la renta exclusivamente, y no considera la de los impuestos al comercio. La estimación de esta última es más controversial que cualquier otra.
Las reacciones y el falso dilema
Las reacciones negativas a este aspecto específico del informe han sido múltiples, casi todas muy defensivas, y generalmente planteadas en términos binarios, es decir, como si apenas se tuvieran dos alternativas: dejar los incentivos tal como están o eliminarlos. Hay que reconocer que contribuyó a ello el lenguaje usado en el informe al hablar de “reformar/eliminar”. En esa perspectiva simplista, quitar los incentivos implicaría la desaparición de la actividad, y de los empleos y las exportaciones que generan, y dejarlos los mantendría.
Por fortuna, el país no enfrenta ese dilema. No se trata de tener o no tener zonas francas en el corto o mediano plazo. De lo que se trata es decidir cuáles son las zonas francas que queremos, cuáles serían las características que deseamos de ellas que las hagan contribuir de forma más decidida al bienestar general, y qué es lo que tenemos que hacer para lograrlo. Más ampliamente, lo que hay que preguntarse es sobre cuál es el desarrollo industrial que deseamos y como el régimen de zonas francas puede ser modificado para que apoye ese proceso de cambio.
Trascendiendo el modelo actual
La cuestión que hay que plantearse no debe ser si nos deshacemos o no de las zonas francas, sino cómo trascendemos su modelo actual y lo transformamos en otro mucho más efectivo para el desarrollo. En esa reflexión, la crítica irrestricta a los incentivos no debe tener espacio (aunque sí la evaluación y ponderación de los costos fiscales, como lo hace el Banco Mundial) porque como se ha argumentado, éstos son una pieza clave, aunque no la única, del entramado que atrae la inversión que genera empleos (actualmente más de 160 mil) y divisas (cerca de 2 millones de dólares de exportaciones netas). Se trataría de transformar, no de destruir o lastimar con una esperanza de reconstruir.
A finales de los ochenta e inicios de los noventa, en un esfuerzo por salir de la crisis de los productos primarios, el país, junto a muchas otras economías en desarrollo, se embarcó en un modelo de atracción de inversiones para exportación que creó zonas libres de impuestos. El esfuerzo sirvió para rebotar, pero tres décadas después seguimos atrapados en el mismo modelo, sin poder superarlo, en una competencia perniciosa de exenciones bajo la amenaza de que quien se mueva, pierde. Zafarse de forma unilateral y abrupta de ese modelo sería muy costoso y sin beneficios evidentes o inmediatos.
Pero de igual forma, las posiciones que defienden irreflexivamente los incentivos fiscales actuales no ayudan porque tienden a ignorar las falencias del modelo vigente y sus graves límites para incrementar la generación de empleos, aumentar la proporción de empleos de más calidad y mejor remunerados, incrementar de forma sostenida el valor agregado exportado, lograr escalamiento y aprendizaje tecnológico, y generar encadenamientos productivos amplios, de tal forma que las exportaciones de ese sector halen también al resto del aparato productivo.
En este momento, poco se avanza en esa dirección. El empleo del sector se ha recuperado parcialmente después de haber tocado fondo en 2009 como resultado de la drástica contracción de las actividades de confecciones textiles. Pero desde 2014 el volumen total de puestos de trabajo no supera el equivalente al 3.8% del total de personas ocupadas, muy lejos del 6.5% registrado en 2000. En términos de las exportaciones netas, esto es, del valor exportado descontando las importaciones de insumos, se han mantenido virtualmente estancadas desde 2011.
Por otra parte, la actividad continúa estando fundamentalmente desconectada de la industria y la agricultura, y sólo compra servicios no transables, como agua y energía. Tampoco destaca mucho por los derrames tecnológicos y el aprendizaje de otros sectores de la economía, porque las empresas del sector operan de forma bastante aisladas del entorno.
Más allá de los incentivos fiscales
De allí que estemos obligados a pensar en otros términos, en unos que incluyan pero que vayan mucho más allá del tema tributario. En otras entregas he planteado que el régimen de incentivos debe ser reformado, no tanto para reducir costos fiscales sino, ante todo, para atraer inversiones de forma selectiva, aquellas que, por sus características y los compromisos que asuman, sean de alto interés para el país.
La creación de muchos puestos de trabajo deberá ser un criterio de primer orden, incluyendo los de relativamente baja calificación y remuneraciones como en la actualidad porque, después de todo, seguimos siendo un país con tasas elevadas de desocupación y subocupación. Pero también hay que pensar en otros criterios para el otorgamiento de incentivos como el empleo de mayor calidad y calificación, las compras locales, la interacción con empresas nacionales para la transferencia tecnológica y el aprendizaje, y la localización en territorios particularmente deprimidos.
Lo anterior no significa rechazar inversiones que no cumplan con esas u otras características. Más bien implica privilegiar las de interés con incentivos particulares y esfuerzo de atracción dirigidos.
Hay que reconocer, sin embargo, que eso es insuficiente. Los incentivos inteligentes no atraerán el tipo de inversión deseada si el país no cuenta con las contrapartidas con las que las corporaciones puedan cumplir. Por ejemplo, si los requerimientos son de compras locales, hay que garantizar que haya suministros de calidad y en cantidades suficientes, y si es personal calificado, hay que garantizar la oferta.
Por lo tanto, transformar las zonas francas, imprimiéndoles características más profundas de desarrollo, amerita un paquete multidimensional de políticas de largo plazo que, además de incentivos fiscales reformados, incluya, por ejemplo, capacitación de personas, programas de compras locales y programas que faciliten el derrame y el aprendizaje tecnológico.
Hay que reconocer que en el trasfondo de esta discusión está la de cómo superar el régimen dual existente desde finales de los ochenta, en donde por un lado están las zonas francas, y por el otro el resto del país, de naturalezas muy diferentes (uno transnacional y otro nacional, aunque cada vez menos), tratamientos fiscales e institucionales marcadamente desiguales, desconectados, lo que impide que las exportaciones puedan halar la economía, y separados por elevadas barreras institucionales y regulatorias.
Hay que superar la discusión superficial, coyuntural y parcial, y moverse hacia una más integral, más profunda y de más largo plazo, pensando en la economía y el sector industrial al que aspiramos: uno que sea sostenible y que funcione para la gente.
