El desarrollo industrial en la República Dominicana y en otros países de similares características podría estarse enfrentando a grandes desafíos en el futuro inmediato.
La industria de sustitución de importaciones
Desde finales de los sesenta, tardíamente en comparación con otros países de la región, en el país se promovió la llamada Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI). La protección frente a la competencia de las importaciones de industrias maduras en los países ricos, y numerosos instrumentos de apoyo fiscal y crediticio, así como la provisión de infraestructura económica básica se alinearon para apoyar el desarrollo de industrias ligeras.
El objetivo era crear un sector industrial propio, que contribuyera a incrementar la productividad total de la economía haciendo crecer la dotación de capital por trabajador/a, y que hiciera a la economía menos dependiente de los vaivenes de los productos primarios en los mercados de exportación. Además, se buscaba promover el aprendizaje productivo, el cual se derramaría desde la industria hacia otros sectores, y que la industria lograra generar empleos y encadenamientos productivos con la agropecuaria y dentro del propio sector industrial.
El resultado principal de esa política fue que la economía se diversificó, creando un sector industrial que era casi inexistente antes de ella, e impulsando la emergencia de un nuevo sector de comercio y servicios vinculado a esa expansión industrial. La economía empezó a dejar de ser aquella dual, básicamente de dos sectores, el azúcar, vinculada a los mercados internacionales, y la economía campesina, pequeña y pobre, para ser una más diversa, con un número más amplio de sectores modernos y de mayor productividad. El crecimiento económico del período, especialmente durante la primera mitad de los setenta, fue el más elevado en la historia dominicana, apoyado, ciertamente, por un entorno internacional favorable.
Pero la relativamente larga inamovilidad de la política, los altos niveles de protección que implicó, su excesivo énfasis en garantizar altos beneficios para la inversión, su débil apuesta por la transformación tecnológica continua y su poca efectividad en fomentar lazos productivos domésticos, contribuyó a desarrollar un sector manufacturero insuficientemente vinculado a otros sectores productivos, que generaba pocos empleos, poco flexible, e incapaz de adaptarse a condiciones cambiantes y de competir en mercados internacionales. De allí que cuando el entorno macroeconómico se hizo adverso, con alta inflación, rápida devaluación del peso y bajo crecimiento, y cuando posteriormente los aranceles y otras barreras a las importaciones empezaron a declinar, el sector inició un largo proceso de lento pero sostenido declive.
La industria de zonas francas
Desde fines de los ochenta, no obstante, empezó a emerger un nuevo sector industrial, en su mayor parte desnacionalizado, orientado exclusivamente a la exportación, intensivo en empleo, dedicado a procesar materiales, especialmente textiles, de terceros, y por tanto desvinculado del resto de la economía e intensamente vinculado a actividades ubicadas en otros países.
En contraste con las domésticas de sustitución de importaciones, las industrias de zonas francas surgieron como parte de un entramado industrial internacional y en el marco de un proceso de creciente desestructuración y fragmentación de la producción industrial a nivel mundial que terminó moviendo una parte grande de la producción manufacturera desde las economías industriales tradicionales como las de Estados Unidos y Alemania, hacia economías en desarrollo como China y otros países de Asia. Los cambios tecnológicos y las reformas económicas de los ochentas y noventas, entre ellas la liberalización comercial, hicieron posible que procesos industriales que antes se desarrollaban en un solo territorio, o incluso en una única empresa, se empezaran a realizar “por partes” aprovechando las ventajas de costos, logísticas o legales de cada localidad. Las ganancias de eficiencia han sido enormes, pero también lo ha sido la concentración de poder y riqueza en manos de quienes controlan esos procesos, y en perjuicio de trabajadores y Estados que han visto erosionado su poder de negociación por mejores salarios e impuestos.
Es así como, a lo largo de las últimas semanas hemos tenido dos sectores industriales conviviendo en mundos paralelos. Uno es de sustitución de importaciones, el cual surgió en la época en que las estructuras industriales eran fundamentalmente nacionales, fabrica principalmente productos de consumo masivo para el mercado doméstico, está en parte protegido por aranceles moderados, aunque en declive, está sujeto a reglas impositivas generales, y sus cambios tecnológicos y productivos han sido relativamente lentos.
El otro, el de zonas francas, en su mayor parte “viene de afuera”, surge en tiempos de la globalización y de fragmentación de la producción y nace como un eslabón más en un conjunto de cadenas internacionales de producción, se orienta a exportar, una parte importante de sus empresas está, cuando menos, tecnológicamente actualizada, y explica más de la mitad de las exportaciones de bienes, aunque éstas tienen, en promedio, un alto componente importado y sus compras locales son limitadas. Además, en comparación con las exportaciones de bienes primarios que dominaron el escenario hasta mediados de los ochenta, las de zonas francas han sido mucho más estables, precisamente por ser de manufacturas, cuyos precios no son volátiles.
¿Un nuevo contexto?
Esa dualidad industrial, sin embargo, parece enfrentarse en este momento a un cambio importante en el contexto, que obligaría a una redefinición. No está del todo clara la dirección e intensidad de los cambios, pero hay algunos elementos sobresalientes.
En primer lugar, los impulsos de relocalización de la producción industrial parecen al menos haber amainado y en algunos casos hasta revertido. El off-shoring o out-shoring (contratación fuera de las fronteras) parece estar dando paso al re-shoring, esto es, la vuelta de una parte de esa producción a los países ricos de donde salieron. En parte esto se está dando por dos razones. Una de ellas es que las brechas salariales entre los países ricos y la de algunos de los destinos de inversión más importantes se ha reducido porque los salarios, por ejemplo, en China, han subido mientras en los países ricos se han estancado, en parte gracias a la prolongada recesión. Esto significa que el incentivo a producir en Asia u otras partes del mundo es menor. Esto también está haciendo que otros tipos de costos como los de logística se vuelvan más importantes en la determinación del nivel de competitividad de las empresas.
Otra es que, contrario a lo que descubrieron décadas atrás sobre los beneficios de mover fases productivas a otros países, ahora las corporaciones están advirtiendo ventajas en aglomerar la producción en territorios específicos y acercarla a donde hay capacidades tecnológicas, porque esto acelera el ritmo de innovación.
En segundo lugar, los cambios tecnológicos y la creciente automatización de la producción están haciendo que los costos laborales, caballo de batalla de la atracción de inversiones industriales en los países en desarrollo, tengan cada vez menos capacidad de influir sobre la localización de la inversión. Los robots y los llamados cobots (robots que colaboran con las personas) están siendo cada vez más baratos. Esto avanza de forma muy diferenciada entre actividades y tareas, pero se extenderá con intensidad en los próximos años.
En tercer lugar, los dos elementos anteriores parecen estar incidiendo en que los gobiernos de los países ricos, movidos por sus corporaciones, estén cambiando sus políticas desde unas que han promovido libertades para las empresas para moverse en el mundo a otras que les ofrezcan incentivos para quedarse y aprovechar las ventajas de hacerlo. En esa lectura, las propuestas de Trump, aunque en su formulación pública aparezcan como disruptivas e impensables, podrían tener sustento en algo que ya está sucediendo, y lo que se busca es que esas tendencias sean reforzadas y afianzadas con incentivos fiscales.
En cuarto lugar, el comercio internacional ha venido perdiendo fuerza en los últimos años, y su capacidad de halar las economías se ha debilitado, en un contexto de bajo crecimiento económico global.
Los desafíos y las preguntas
Una profundización de estos elementos supondría un serio desafío para economías como la dominicana y sus industrias de zonas francas (o de ese tipo) que crecieron gracias a la globalización y el outsourcing, porque significaría que se secaría la fuente de inversiones. Un eje clave de la inserción internacional podría verse amenazado. ¿O es posible defender algunos nichos, por ejemplo, en base a localización, costos laborales y automatización selectiva?
Si además de incentivos fiscales en los países ricos, el re-shoring se acompaña de medidas proteccionistas en los países ricos, ¿supondría esto retomar políticas de promoción de la industria nacional (considerando, por supuesto, los aprendizajes) que impidan una profundización de la desindustrialización? ¿Supondría mirar más hacia los mercados regionales y menos hacia los tradicionales? ¿Podemos pensar en cadenas industriales regionales, antes que globales?
Aunque no nos demos cuenta, el piso parece que se está moviendo para la industria y para el país, y hay que tener respuestas, por lo menos algunas.
