El Banco Mundial, acompañado del Gobierno dominicano, acaba de dar conocer sus Notas de Política para República Dominicana, bajo el título “Para Construir un Mejor Futuro Juntos”. El objetivo de este documento es proveer al Gobierno que inicia de un diagnóstico de aspectos seleccionados y críticos para el desarrollo.
Los mensajes principales de las notas no son particularmente innovadores y reiteran lo dicho tanto por el propio Banco como por otras instituciones en otros informes, pero es satisfactorio ver cómo el Banco insiste en procurar abordar de manera relativamente integral los retos para alcanzar bienestar, y cómo buscar dar cuenta del reto de este tiempo en la República Dominicana: un crecimiento económico mucho más inclusivo.
Los logros y los rezagos
En esta ocasión, al tiempo de reconocer algunos logros importantes en el país, en particular un crecimiento económico envidiable, reducciones (aunque no sostenidas) en la pobreza monetaria y también en la no monetaria, aumento de la cobertura de algunos servicios y programas sociales, y mejoría moderada en indicadores del clima de negocios, el Banco Mundial destaca los persistentes rezagos de bienestar y las razones que subyacen a esto.
En términos de la evolución de la pobreza, el informe enfatiza que la reducción de la pobreza general se ha visto beneficiada por una aceleración del crecimiento económico en los últimos tres años ayudado por favorable entorno externo, aunque reconoce que la reducción en la pobreza extrema ha sido menos intensa.
Sin embargo, destaca que todavía la incidencia de la pobreza en el país es superior al promedio de los países de América Latina y el Caribe, y que muchos países lograron mayores reducciones en la pobreza a pesar de registrar menores ritmos de crecimiento de la actividad económica.
También advierte que las diferencias territoriales en los niveles de pobreza son muy intensas. En las zonas rurales, en las provincias fronterizas y en las de la región Higuamo (Monte Plata, San Pedro de Macorís y Hato Mayor) son notablemente superiores a los registrados en otros territorios. Pero además del sitio de residencia, la educación del jefe o jefa de hogar es otro de los elementos muy asociados a la probabilidad de ser pobre.
Alto crecimiento con empleos malos y bajos salarios
La carne del documento está en la explicación que ofrece del divorcio entre crecimiento económico y equidad social, y las propuestas que avanza para enfrentarlo. En pocas palabras, argumenta que el crecimiento no se traduce en bienestar porque éste no crea suficientes empleos de calidad, porque no logra hacer que los salarios suban, y porque la política social no funciona bien.
El precario resultado en la generación de buenos empleos tiene que ver con el hecho de que los sectores que mayor número de empleos han generado han sido los de servicios de bajo valor agregado como el comercio de pequeña escala o servicio doméstico, y trabajos por cuenta propia e informales. Aunque algunos sectores de mayor valor agregado han crecido, éstos generan pocos empleos, como el caso de la minería y el sector financiero, o la cantidad que generan por cada peso de capital invertido ha venido declinando, como es el caso de las zonas francas. Argumenta, además, que la limitada participación laboral de las mujeres vinculada a sus roles tradicionales en el hogar y a su baja probabilidad de encontrar trabajo es otro factor que restringe la generación de ingresos en los hogares pobres.
Los salarios no responden positivamente al crecimiento también por esa razón, porque muchos de los empleos que se han creado son de baja productividad. Esto ha contribuido a que los estratos de menores ingresos no logren salir de la pobreza. Encima de eso, el poder de negociación de trabajadores y trabajadoras es muy débil porque las organizaciones sindicales lo son, lo que impiden que se negocien mayores salarios mínimos. De paso, indica que hay poca evidencia de que la inmigración haitiana contribuya de manera importante a deprimir los salarios.
Un resultado de la insuficiente proporción de empleos formales creados y de los bajos salarios prevalecientes es que haya un menor nivel de protección social a través de la seguridad social, y menores contribuciones al fisco que sirvan para financiar servicios públicos que contribuyan a satisfacer necesidades básicas.
Por último, en este aspecto el informe destaca que la dominicana es una economía con débiles encadenamientos intersectoriales. Esto es evidente en la insuficiente conexión entre las zonas francas y el resto de la economía, pero el argumento se puede extender a la industria doméstica cuya relación con la agropecuaria o con otras actividades industriales es limitada. Esto hace que el dinamismo económico de unos sectores no arrastre a otros, y por tanto no tenga efectos ampliados en el empleo.
Una política social que no funciona
La otra gran razón que explica el débil impacto del crecimiento en el bienestar es unos servicios sociales insuficientes e inefectivos. Esto tiene varias causas. Primero, hay pocos recursos porque el Estado no recauda lo suficiente a través de impuestos. Además, depende mucho de los impuestos indirectos que tienen efectos especialmente negativos en el consumo de los más pobres. Segundo, parte de los gastos los destina a subsidiar la energía, cuyo efecto sobre los pobres es bajo, y a transferir recursos al Banco Central, una secuela de la crisis bancaria de 2003.
Tercero, los negativos efectos del bajo gasto en educación, y que prevaleció hasta 2013, tardarán en disiparse, y se reflejan todavía en insuficientes capacidades del personal docente y de la cobertura en educación inicial y media. El resultado ha sido dificultades para que los y las estudiantes desarrollen destrezas cognitivas básicas y de otro tipo.
Cuarto, en salud, aunque la cobertura de la seguridad social ha crecido y ya cubre a toda la población pobre asentada en los registros de los programas de asistencia social, la calidad de la atención en salud sigue siendo baja, lo que ha hecho que los indicadores principales de salud como la mortalidad infantil y la materna no hayan mejorado.
Quinto, aunque la asistencia social se expandió notablemente en la década pasada, focalizando en la población pobre, los programas sociales en general y otras intervenciones no benefician lo suficiente a los hogares pobres comparado con los hogares no pobres. Por ejemplo, el subsidio a la electricidad y las exenciones, ambos con muchos recursos, benefician en demasía a los no pobres.
Sexto, la calidad y confiabilidad de los servicios básicos en base a infraestructura como agua y saneamiento y electricidad es muy baja, lo que se asocia a una pobre gestión comercial y financiera, e instituciones disfuncionales que no recuperan costos. Esto afecta la calidad de vida, pero también el potencial de hacer negocios y la generación de empleos.
Propuestas
Las notas proponen avanzar en cuatro áreas principales para sostener el crecimiento y lograr cambiar su calidad y capacidad para generar un bienestar de base amplia. La primera es avanzar en la sostenibilidad macro-fiscal, especialmente reformando al fisco para recaudar más y disminuir el endeudamiento, reduciendo exenciones y mejorando la administración tributaria.
La segunda es mejorar la calidad de los servicios sociales y la infraestructura de servicios básicos, con recomendaciones específicas en educación, salud, protección social, agua y saneamiento, electricidad, y tecnologías de la información y la comunicación.
La tercera es potenciar la competitividad de la economía, priorizando el objetivo de lograr más encadenamientos productivos internos, fomentando la competencia (políticas antimonopolio) y logrando tener políticas sectoriales específicas. Acá se echó en falta más énfasis en promoción de exportaciones.
La cuarta es lograr mayor sostenibilidad ambiental y resiliencia al cambio climático, promoviendo la conservación de los recursos naturales y la producción agroalimentaria, e integrando la gestión de riesgos en las estrategias y políticas.
Por último, propone orientaciones transversales para aumentar las capacidades y habilidades de las personas, incentivar la creación de empleos, promover la cohesión territorial para reducir las disparidades, y reducir las brechas de género.
Propuestas hay. Menos, claro está, el compromiso político para reformar y avanzar.
