Desde fines de 2013, abocarse a discutir las propuestas de presupuesto para el siguiente año se ha convertido en una tarea terriblemente aburrida porque, en cada una de ellas, casi no hay nada nuevo respecto a la del año anterior. El caso de la propuesta de presupuesto para 2017 no es la excepción. El inmovilismo y la falta de creatividad vuelve a ser la característica más sobresaliente de la pieza.
Hay que reconocer que hay un conjunto de restricciones muy severas que limitan los márgenes de maniobra, empezando por las amortizaciones de la deuda pública y el gasto en educación pre-universitaria. Sólo por esos dos conceptos, queda comprometido el 37% del gasto total del Gobierno Central, y se suman los intereses sobre la deuda pública, la proporción asciende casi a 56%. Sin embargo, por una parte, han sido las decisiones fiscales del pasado reciente (y no tan reciente), las responsables de ello porque el enorme peso de la deuda hoy resulta de no haber actuado oportunamente. Eso incluye decisiones por el lado del gasto, pero también por el lado de los ingresos tales como la no aplicación del Impuesto a la Circulación Vehicular (ICV) aprobado a fines de 2012.
Por otra parte, es evidente la falta de voluntad para tomar decisiones que enrumben los recursos públicos en una dirección distinta. No ha habido acciones sustantivas y evidentes que racionalicen la contratación de personal en el Estado y las remuneraciones, que transparente las compras y las contrataciones de obras de envergadura, y que las someta a reglas que reduzcan drásticamente la discrecionalidad. Han ocurrido algunos avances, pero la percepción es que sus alcances han sido limitados. También se percibe que no hay suficiente determinación para cambiar significativamente la composición del gasto público, sacrificando algunas áreas para avanzar en aquellas que se consideren críticas para el logro de objetivos deseables, que cuentan con amplio consenso y que incluso se han consignado en compromisos de largo plazo.
En el caso de los ingresos fiscales, el proyecto de presupuesto estima que ascenderían a RD$539.5 mil millones, 13.4% más que en 2016. Esa es una de las pocas cifras que no fueron estimadas sobre la base de la inercia y el comportamiento histórico. Sin embargo, es al mismo tiempo, una estimación que parece difícil de lograr. Ante la ausencia de cambios tributarios, lo “natural” sería que creciesen en cerca de 9%. De esto se deduce que el gobierno parece estar poniendo mucha esperanza en una mejora significativa de la gestión tributaria, en algunas medidas complementarias y en mayor control sobre las exenciones, lo cual espera que se traduzcan en un incremento en las recaudaciones. De hecho, el informe explicativo que acompaña al proyecto estima que por esa vía se recaudaría el equivalente a 0.6% del PIB, una cifra muy elevada. A pesar de que la probabilidad de alcanzar esa meta sea dudosa, el esfuerzo, en especial el referido a la gestión tributaria, merece ser apoyado.
El lado del gasto, sin embargo, es más decepcionante porque no hace más esfuerzo por reducir el gasto total, el déficit y la nueva deuda, y por apuntalar más gasto en funciones más prioritarias. La pieza proyecta un crecimiento del gasto total de RD$624.4 mil millones, lo cual, medido respecto al PIB, es casi exactamente igual al que se espera para 2016. De igual manera, la composición del gasto total entre corriente y de capital se mantendría en niveles muy similares a los que se terminarán observando este año, aunque la inversión pública se propone que se incremente un poco.
Cuando el gasto propuesto se descompone por función, también se observan pocos cambios excepto que el pago por intereses de la deuda pública se dispara. Se proyecta que crecerá en más de 17%, casi igual que en 2016 con respecto a 2015, haciendo que se termine destinado a eso más de 18% del total. El gasto social (educación, salud, protección social, vivienda, deporte y cultura) crecerá más que el gasto total, lo cual es bueno, pero lo hará sólo un poco. La contrapartida es que el gasto en servicios económicos (agropecuaria, riego, energía, minería y otros) lo hará menos que el gasto total. De manera similar se espera que se comporte el gasto en protección del medioambiente. En ambos casos, su participación en el gasto total se reducirá. El que menos crecerá es el gasto en servicios generales, lo cual incluye justicia, defensa y administración general. En el caso de justicia, definitivamente, hay que lamentarse. A nivel institucional, el Poder Legislativo, la Cámara de Cuentas, el Tribunal Constitucional, el Defensor del Pueblo y el Tribunal Superior Electoral verán su presupuesto congelado. Excepto quizás por la Cámara de Cuentas, que si fuera más independiente mucho podría hacer, pocos lamentarían ese congelamiento, y muchos más reclamarían reducciones. La Junta Central Electoral lo verá reducirse por tratarse de un año no electoral. Para el Poder Ejecutivo se incrementará, pero entre los ministerios que manejan más recursos, sólo el de salud se beneficiará de un incremento superior al incremento promedio. El resto recibirán incrementos menores al 10%, excepto Turismo, Industria y Comercio, y Medioambiente, los tres con presupuestos relativamente modestos. El aumento para el Ministerio de Salud Pública es, sin dudas, la “joya de corona” de este presupuesto de 2017, y después de un cuatrienio penoso en esta materia, hay que alegrarse por ello. El incremento será de algo más de RD$13 mil millones, 21.3% más que en 2016 y 10% por encima del incremento promedio para el Poder Ejecutivo.
En la medida en que se prevé y se propone que tanto los ingresos como los gastos se comporten en 2017 de forma similar a 2016, también se proyecta que el déficit y el endeudamiento neto serán, en términos relativos, similares. Para 2017, el gobierno propone un déficit de todo el Sector Público No Financiero (SPNF) de unos RD$ 83 mil millones, equivalente a 2.3% del PIB. Para financiar el presupuesto, el gobierno tendrá que adquirir deuda por un total de poco menos de RD$172 mil millones, de los cuales menos de RD$66 mil serán de fuentes internas y RD$106 mil millones (US$2.2 mil millones) de fuentes externas (Bonos Soberanos, préstamos de organismos multilaterales y otros). Pero como de ese total se amortizará capital de deuda vieja casi RD$87 mil, la deuda nueva será de casi RD$87 mil millones o US$1,760 millones.
Está claro que, también en ese sentido, este presupuesto repetirá la historia de los tres presupuestos pasados, y que el peso del costo de la deuda continuará creciendo en el futuro próximo. En 2017, el pago de intereses y la amortización de capital se llevan 35 de cada 100 pesos recaudados, y sólo los intereses se llevan 20 de cada 100. En 2018 y 2019 muy probablemente estas proporciones serán mayores, y el dinero efectivamente disponible para gastar será menor. A esto se le conoce como gasto primario. En 2017, el gasto primario, expresado como porcentaje del PIB, terminará siendo menor que en 2016. Eso mismo pasó en 2016 respecto a 2015, y en ese año respecto a 2014. Los pagos de deuda han venido creciendo, y lo que queda para gastar se ha venido reduciendo.
Por último, es verdaderamente penoso ver como con esta ley de presupuesto, otra vez, de manera irregular, se pretende pasarle por encima a varias leyes sectoriales. Desde hace varios años se ha venido torciendo la Ley de Telecomunicaciones. También la de capitalización del Banco Central. Ni hablar de las que especializan fondos. Ahora se pretende pasarle por encima a la de Proindustria. Y todo eso es propiciado desde el Ejecutivo y sancionado sin miramientos por el Legislativo, el poder que precisamente las discutió y aprobó.
La razonabilidad o pertinencia de algunas de esas leyes son temas atendibles. Lo inaceptable es la chapucería permanente. Lo único bueno que tiene esta práctica es que todos los años pone en evidencia el poco respeto que tienen esos poderes por las reglas y por los compromisos que estos mismos asumen.
