Más de cuatro años después del triunfo de la campaña ciudadana por lograr mayor financiamiento para la educación preuniversitaria, y después de tres años de que el compromiso político se convirtiera en asignación presupuestaria, evaluar en qué se han gastado los recursos, cómo se han gastado y el impacto que ha tenido es una tarea ineludible. Eso es lo que ha hecho EDUCA con su informe “Calidad del gasto educativo en la República Dominicana. Un análisis exploratorio desde la vigencia del 4%”.
La importancia de gastar demostradamente bien en educación es fundamental por tres razones. La primera es por la necesidad urgente de cerrar las persistentes brechas de calidad y cobertura del sistema, y por el bien sabido impacto que puede tener más y mejor educación en la calidad de vida de las personas. La segunda es que dado que el aumento del gasto y la inversión en educación implicó graves sacrificios en el financiamiento de otras áreas de importancia crítica como la salud, que ese costo valga la pena necesita en demasía que la rentabilidad de la inversión sea elevada. La tercera es que, si no se demuestra que esos recursos están siendo bien gastados, y que el esfuerzo está dando frutos, la legitimidad del Estado como proveedor de servicios públicos y la idea de la necesidad de financiar mejor la política social pueden sufrir un golpe demoledor.
Además, desde el ámbito político y del ejercicio del poder, el Presidente Medina y el PLD necesitan mostrar algunos resultados. La gestión en esta área es muy bien valorada, pero hasta ahora sólo por las intenciones que se perciben. Pronto vendrán exigencias de resultados. Si quedan malparados, ellos también sufrirán.
El informe de EDUCA es cuidadoso y detallado; 122 densas páginas de un riguroso análisis de un amplio rango de temas sobre el gasto público en educación. Acá me referiré a un grupo de ellos: la distribución del gasto, el gasto que agrega y no agrega valor, la eficiencia, el gasto en personal docente y no docente, en formación y capacitación y el gasto en infraestructura.
Hay que empezar diciendo que después de más de década y media de negligencia pública y de una “deuda” con la educación pre-universitaria que el informe estima en más de 10 mil millones de dólares, en 2013 el presupuesto asignado para educación pre-universitaria se disparó, y con ello las expectativas de lograr resultados verificables. Desafortunadamente, lograr más calidad y mayor cobertura no dependen únicamente del gasto, sino también del contexto social prevaleciente (p.e. pobreza y exclusión), y de los pasivos que han dejado décadas de subinversión.
El estudio encontró que el gasto total del Ministerio de Educación (MINERD) en los últimos tres años se ha duplicado, y que igual lo ha hecho el gasto por estudiante. Además, que aunque el incremento ha sido en mucho en inversión, en particular en la construcción de aulas en procura de reducir el severo déficit de infraestructura que había, también los gastos corrientes han crecido debido a los aumentos de salarios para personal docente y no docente, y a la contratación de más personal docente para apoyar la Jornada Escolar Extendida (JEE).
Además, encontró que antes del aumento y en comparación con otros países, el gasto era relativamente eficiente en términos de sus resultados en cobertura y tasa de culminación, es decir, que para lo poco que se gastaba, se conseguía mucho en esos dos ámbitos. Sin embargo, como es bien sabido, los resultados eran claramente deficientes en términos de la calidad del aprendizaje, tal como lo demuestran los desastrosos resultados de las pruebas internacionales en lectura y matemáticas. Luego del aumento, esas mismas pruebas han mostrado que el aprendizaje parece haber mejorado un poco, pero el costo ha sido muy alto comparado con la enorme cantidad de recursos invertidos.
Por otra parte, documenta que, aunque el gasto público se incrementó para todas las actividades educativas, y que en 2015 cerca del 85% de éste se invierte en actividades que se entiende agregan valor, los gastos que no agregan valor (aun siendo necesarios) crecieron a una tasa cuatro veces superior a aquellos que sí lo hacen. Además, muestra que, en cerca del 50% de los gastos, la eficiencia física y financiera es media, que en un tercio es baja, y que sólo en un 15% es alta. Es claro, por lo tanto, que hay mucho espacio para mejorar la calidad del gasto, reducir desperdicio y gastar donde hay mucho más impacto en la enseñanza y el aprendizaje.
En cuanto al gasto en personal, el estudio encontró que el aumento en este rubro contribuyó a que se incrementara sensiblemente el número de maestros y maestras contratados. Esto en mucho se debió a la extensión del formato de tanda extendida para alcanzar un tercio de los y las estudiantes, así como el sensible incremento de la oferta de educación inicial. Esto ha hecho que, felizmente, el número de estudiantes por maestro o maestra haya decrecido. Sin embargo, el estudio también descubrió que, en algunas categorías de personal no directamente involucrado en los centros, los gastos en personal crecieron mucho más que en las que hay involucramiento directo. Esto hace suponer que puede haber importantes ineficiencias que necesitarían ser corregidas.
Por otro lado, en su estudio EDUCA documentó un importante nivel de inequidad territorial en la asignación de personal docente. Eso significa que las contrataciones no están respondiendo a las necesidades específicas de las comunidades. Mientras en algunas el número de estudiantes por docente ha bajado sensiblemente, en otras es inaceptablemente elevado. También apunta a que no se ha evaluado el desempeño del personal docente ni los efectos de los aumentos de salarios en su rendimiento. Junto a esto, el gasto en personal no docente ha aumentado mucho más que el gasto en maestros y maestras. Esto ha llevado a que el número de docentes por personal administrativo haya bajado desde 1.5 en 2011 hasta 1.1 en 2015. Estos parecen números escandalosos.
Por último, el informe se queja de que la contratación de personal no docente no responde a criterios estandarizados por lo que la selección de personal puede adolecer de mucha deficiencia.
El estudio analiza además el gasto en infraestructura. El Plan de Edificaciones Escolares empezó a enfrentar un déficit histórico y está representando un importante alivio. Sin embargo, hay un retraso descomunal. El 60% de las aulas no se entregan a tiempo y a tres de los cuatro años del plan, sólo se había completado el 30% de la meta de aulas.
EDUCA valoró como positivo el mecanismo de los concursos para la adjudicación de contratos, pero llama la atención sobre las fuertes diferencias detectadas en los costos por aula (no incluyendo terrenos), se refiere a lo preocupante de los casos en los que se han detectado venta de adjudicaciones, montos adjudicados diferentes a los contratados, los casos de corrupción detectados y la poca transparencia que implica que cuatro instituciones públicas estén involucradas.
El estudio también analizó el gasto en formación docente y encontró un nivel bajo de capacitación a pesar de que hay una alta proporción de maestros titulados. También, que el gasto por docente en formación se multiplicó por cuatro en los últimos tres años, y que aunque los resultados de esa inversión a nivel del aprendizaje de los y las estudiantes no están claros todavía, las evaluaciones ex ante y ex post de las capacitaciones hablan de resultados positivos. Por último, reportó un fuerte aumento en algunas categorías de gastos administrativos de dudosa pertinencia para la enseñanza y el aprendizaje.
En síntesis, en el gran aumento del gasto en educación parece haber de todo: lo bueno y lo malo, lo legítimo y lo ilegítimo, lo eficiente y lo ineficiente, lo efectivo y lo inefectivo. De allí que sean muchos los ojos que necesitan ser puestos sobre ello porque es demasiado lo que está en juego.
EDUCA ha hecho un gran aporte, y merece ser reconocido y recompensado con más participación, más veeduría y más involucramiento.
