En un valiente discurso, Magín Díaz, director de la DGII, puso sobre el tapete la cuestión de la evasión fiscal. El mensaje fue muy claro, pero además irrefutable: la administración tributaria va a darle un fuerte impulso a los esfuerzos por reducir la evasión y el abuso en las exenciones. Esa es una tarea sencillamente ineludible porque la evasión debilita las instituciones, erosiona las finanzas públicas y con ello el Estado de Derecho y la posibilidad de financiar el desarrollo, y exacerba la inequidad distributiva.
Ante las dificultades que el entorno político ha puesto para iniciar las discusiones para alcanzar el llamado Pacto Fiscal, el Gobierno ha puesto prioridad en “trabajar con lo que tiene” para fortalecer las finanzas públicas, y espera por una ocasión propicia para empezar el diálogo. En lo inmediato, eso implica fortalecer la capacidad tecnológica y humana de la agencia tributaria para mejorar las recaudaciones. Es conocido que los resultados de este tipo de esfuerzos no se ven en el corto plazo. Sin embargo, dada la severa estrechez presupuestaria, algunos resultados inmediatos en términos de dinero recaudado pueden representar algún alivio.
Es evidente el impacto negativo que tiene la evasión sobre las finanzas públicas, y con ello sobre la capacidad de proveer bienes públicos y servicios sociales, especialmente para quienes tienen menos oportunidades. Lo que es menos evidente son sus efectos sobre la equidad tributaria, en un doble sentido, en el de la equidad horizontal y en el de la equidad vertical. La equidad horizontal es un principio que dice que dos individuos o empresas del mismo tipo deben ser tratados de forma similar. El principio de la equidad vertical dice que las cargas impositivas deben relacionarse con los niveles de renta o patrimonio de los contribuyentes. Específicamente, que quienes más reciben y tienen, paguen proporcionalmente más que quienes tienen y reciben menos. Las normativas tributarias deben procurar ambas cosas, aunque de ninguna manera de forma absoluta. Algunas lo logran mucho más y otros mucho menos dependiendo, en especial, de la fuerza de los grupos que inciden en la definición de las leyes y normativas tributarias.
Pero cuando la administración tributaria es débil y las prácticas de evasión y elusión son muy amplias, el arreglo tributario, cualquiera que éste sea, queda desdibujado, tal como apuntó Magín Díaz. Varias de esas prácticas podrían estar haciendo al sistema tributario mucho más regresivo e inequitativo de lo que el Código Tributario y otras leyes con disposiciones tributarias pretenden.
En el caso de los negocios, sin la presencia de impresoras fiscales, no es raro encontrar aquellos que cobran y retienen ITBIS sin reportarlo y pagarlo a la administración tributaria. Esto pone en desventaja clara a quienes tributan e infla los beneficios de quienes evaden, y si no cobrasen el impuesto, entonces les pone en una ventaja de precios sobre el resto.
En el caso de las personas físicas, una práctica generalizada es no declarar ingresos no salariales. Cuando se trata de trabajadores informales de bajos ingresos, el impacto es muy bajo o nulo porque éstos, de todas formas, tienen ingresos inferiores al límite de exención del Impuesto sobre la Renta (IR). Sin embargo, en el caso de personas de ingresos medianos y altos, esta práctica no sólo erosiona la base tributaria sino que hace el sistema vertical y horizontalmente más inequitativo. Los asalariados de ingresos similares soportarían las cargas correspondientes mientras sus contrapartes no asalariados no. Además, se trata de personas de relativamente alto nivel de ingreso que estarían tributando menos que incluso otras personas asalariadas de menor ingreso.
La cuestión también atañe a las personas físicas que reciben rentas por la propiedad de empresas. Cuando los beneficios de las empresas son distribuidos, estas personas pagan el impuesto de 10% sobre los dividendos, introducido en 2012, pero muchas no consolidan sus ingresos en una declaración jurada, lo que hace que su tasa de tributación efectiva sea mucho más baja porque se limitan a pagar ese porcentaje sin someterse a las escalas del IR para personas físicas cuyo porcentaje mínimo es 15%. Igual pasa con los beneficios de capital. Si las acciones son vendidas, como no hacen declaración consolidada de impuestos, las ganancias de capital no son efectivamente gravadas.
Las cifras disponibles sugieren que el espacio para mejorar las recaudaciones y la equidad tributaria en este ámbito es importante. El 80% de las recaudaciones por IR sobre las personas proviene de las cargas sobre perceptores de salarios, y sólo el 20% por cargas sobre fuentes no salariales. Al mismo tiempo, en promedio en América Latina el impuesto sobre la renta sobre las personas físicas recauda el equivalente a 1.4% del PIB; en contraste, en República Dominicana es de sólo 1%.
Combatir este tipo de evasión impositiva supondrían diseñar mecanismos novedosos que obliguen a profesionales independientes y otros perceptores de ingresos medios y altos a reportar sus ingresos.
Otra práctica muy conocida en el ámbito de las empresas es registrar en su contabilidad gastos que no tienen que ver con la naturaleza de la actividad. El objetivo es doble. Por un lado, inflar los costos y reducir la ganancia contable para pagar menos IR. Por otro lado, convierte esas compras de las empresas en “ganancias anticipadas en especie” para sus dueños, sin que paguen IR sobre ellas. En adición al efecto sobre las recaudaciones por IR, esta práctica también reduce los ingresos por ITBIS porque el monto pagado por ese impuesto en esas compras se descuenta de las retenciones de las empresas a los clientes.
Enfrentar estas prácticas implica fortalecer la capacidad de la administración tributaria para identificar reportes de gasto problemáticos en ese sentido, y para realizar auditorías.
Una tercera práctica consiste en registrar los activos de las empresas a nombre de entidades offshore, fuera del alcance de la autoridad tributaria nacional, al tiempo que se paga alquiler a algún precio conveniente. Hay casos incluso de personas físicas que hacen esto, o que registran viviendas (casas de habitación y de turismo) como parte de los activos de sus empresas, evadiendo el pago del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria (IPI) y beneficiándose de la regla de depreciación de activos que favorece a las empresas para la tributación. Igualmente, se dan casos de registro de este tipo de propiedades a nombre de entidades sin fines de lucro.
Una cuarta es hacer operaciones entre empresas relacionadas (de los mismos dueños) sin que haya registros para fines de tributación. Esto impacta negativamente las recaudaciones por ITBIS (y selectivos cuando aplique) y por IR porque termina escondiendo una renta, pone en desventaja a competidores individuales, y enriquece más a los dueños de esas múltiples empresas quienes ya son ricos.
Probablemente se pueden citar muchas otras prácticas de este tipo, y algunas son mucho más sofisticadas que éstas. El esfuerzo por ser capaces de atacarlas es descomunal y el respaldo que merece la administración tributaria en esa tarea debe ser irrestricto. Además, una de las inversiones financieramente más rentables para el Estado podría ser la que se haga precisamente en la DGII.
Sin embargo, desde donde más respaldo se necesita es del lado del gasto público porque mientras el Estado continúe siendo botín, los ministerios y las posiciones de poder se entreguen como premio, los grandes contratos no puedan ser sometidos a escrutinio público, y la nómina pública tenga una intolerablemente alta carga de personas cuyo mérito es ser activista político, la falta de legitimidad seguirá campeando por sus fueros, al tiempo que se fortalece la legitimidad de no pagar impuestos.
