Tarde o temprano habrá una reforma fiscal. La cuestión es la forma que adoptará y si ella será exitosa o no en términos de lograr, simultáneamente, recaudar lo suficiente, hacerlo de forma equitativa poniendo más peso sobre los impuestos a los ingresos y el patrimonio, y sin lastimar sino facilitando la producción.
Uno de los temas que se ha empezado a debatir con más intensidad pensando en nuevas fuentes de recursos es la revisión de los incentivos fiscales a sectores productivos. Alrededor de este tema, la controversia es doble. Por una parte, está el debate sobre la precisión del cálculo del costo fiscal de los incentivos, y por lo tanto del potencial recaudador de su reducción. Por la otra está los impactos y beneficios que estos incentivos generan.
El debate sobre el costo de las exenciones atañe a la mayoría de ellas, y se deriva de la falta de una metodología estándar, aceptada y aplicada por todos los países. Ante esa ausencia, las autoridades de los países hacen sus propios cálculos, cuyos resultados, en sentido estricto, no pueden comparar con el de otros países porque cada quien lo hace a su manera y cómo pueda.
En la República Dominicana, el Ministerio de Hacienda estima el costo comparando las recaudaciones registradas con las potenciales usando las tasas impositivas que hubiesen pagado las empresas y personas si las exenciones no hubiesen existido.
La crítica general que se hace en todas partes a este tipo de método es que al asumir como costo unos recursos que nunca ingresaron al fisco, supone que de no haber existido la exención, las operaciones (producción y ventas, transacciones, etc.) se hubiesen dado de todas formas y en los montos registrados, y que los recursos hubieran ingresado. Eso hace que se termine sobreestimando el costo fiscal de las exenciones. Pero la verdad es que no parecen haber alternativas. A lo único que se podría aspirar es a introducir una modificación que permita capturar el hecho de que si la exención no existiera, por lo menos los montos de las operaciones serían menores. Eso necesita de coeficientes de sensibilidad que difícilmente estén disponibles.
Pero también se pueden esgrimir críticas respecto a los referentes tributarios concretos que usa el Ministerio para estimar los costos. Uno de ellos es el usado para estimar el valor de las exenciones a los combustibles para generar energía eléctrica. Esta exención, según las estimaciones, es una de las que mayor costo tiene para el fisco entre aquellas que se dirigen a actividades económicas específicas. Sin embargo, vale preguntarse si esto debe contabilizarse como una exención considerando que gravar los combustibles para generar energía no parece ser una práctica común. No lo es por lo menos en países de ingreso medio y bajo como el nuestro. Más aún, si la ley que grava los combustibles, en vez de incluir la palabra “exención” para referirse al impuesto a esos combustibles, especificara que el impuesto es 0%, el efecto y el costo económico serían los mismos, pero no habría exención, y por lo tanto no pudiera contabilizarse como tal.
Otro es el referente usado para estimar el costo fiscal de las exenciones arancelarias de las importaciones de las empresas de zonas francas. El Ministerio usa los aranceles generales que pagarían esas importaciones. Sin embargo, como se ha argumentado, la mayor parte de ellas proviene de países con los cuales hay acuerdos de libre comercio por lo que, de todas formas, no pagarían aranceles. De hecho, si se mantiene ese método, para ser consistentes habría que decir que todos los importadores de mercancías originarias de los países con los que hay acuerdos de libre comercio también son beneficiarios de “exenciones” y habría entonces que estimar el costo fiscal de éstas.
A pesar de esas controversias, es relevante que el Ministerio esté haciendo este tipo de trabajos porque contribuyen a visibilizar la cuestión de los tratamientos tributarios diferenciados. El diálogo y la revisión y mejoramiento permanente de la metodología es la respuesta más adecuada a las preocupaciones apuntadas.
Sin embargo, hay que resistirse a pensar en las exenciones tributarias sólo desde la perspectiva fiscal porque en primer lugar forman parte de un esquema más amplio que tiene la intención de promover la inversión y el empleo en actividades económicas seleccionadas. Por ello, junto a la pregunta de cuánto les cuesta al fisco, también hay que preguntarse si éstos están teniendo los efectos económicos y sociales deseados.
En el caso de las zonas francas, los incentivos tienen varias décadas de vigencia y fueron apuntalados en un momento en el que había una urgencia por impulsar las exportaciones en respuesta al colapso del azúcar. Se ofrece exención de todo a cambio de ubicarse en un parque y exportar.
El sector ha argumentado, con evidencia empírica en mano, que los beneficios en términos de producción neta, inversión, empleos y contribuciones fiscales indirectas son más elevados con los costos tributarios en que se incurren. Otros estudios regionales que se hacen la pregunta más relevante (“¿qué hubiera pasado si no hubiese habido exenciones?”) ofrecen una perspectiva menos optimista, pero sitúan al país en una mejor posición comparado con otros en términos de los beneficios netos obtenidos.
Pero más importante que esto es hacerse la pregunta de si con todos esos incentivos estamos promoviendo lo que queremos, y si acaso no ha llegado en el momento de hacer evolucionar este esquema de incentivos a exportar, reemplazándolo y/o complementándolo con esquemas menos costosos y más efectivos que promuevan cuestiones mucho más precisas, y sujetos a resultados concretos y medibles.
Por ejemplo, más que exportar, el cual no deja de ser un objetivo muy importante de política, ¿por qué no se piensa en esquemas de incentivos tributarios específicos para la creación de empleos? ¿Podemos pensar en incentivos dirigidos a crear muchos empleos de relativamente baja calificación que contribuyan a reducir el desempleo en mujeres y jóvenes, al tiempo que tenemos otros que promuevan empleos de mayor calificación y que contribuyan a promover el aprendizaje y empujar hacia arriba los salarios? ¿Se podrían crear incentivos dirigidos a empresas que no sólo se ubiquen, sino que creen empleos verificables en zonas específicas, por ejemplo, de alta pobreza, alto desempleo y/o bajas remuneraciones laborales? ¿Podríamos introducir incentivos para la inversión en actividades productivas seleccionadas con demostrados potenciales para escalar tecnológicamente y para derramar los beneficios del aprendizaje tecnológico? ¿Se puede pensar en incentivos específicos y limitados en el tiempo, pero de alto efecto para promover actividades novedosas que logren articularse exitosamente a cadenas globales de valor?
En el caso de las exenciones para las empresas acogidas a la ley de desarrollo fronterizo, los efectos han sido muy reducidos. Aunque en parte parecen haber resultado de las restricciones administrativas que sectores afectados han logrado imponer al otorgamiento de beneficios a empresas solicitantes, las cifras de empleo sugieren que ha sido un esquema fallido, en especial porque incentivó la importación de maquinaria y equipo y no directamente la creación de empleos, que es lo prioritario en las provincias fronterizas. En el caso del turismo, no hay análisis que den cuenta de los efectos del tratamiento tributario preferencial, pero ¿acaso, antes que la pura inversión, lo que querríamos incentivar, por ejemplo, no es turismo en el que el gasto por día sea mayor, y una demanda que nos fuerce a incrementar la calidad de los servicios y a diversificar la oferta?
¿Por qué seguir entrampados en estos viejos esquemas de incentivos y no pensar en otros menos costosos y más enfocados en alcanzar metas verificables y económica y socialmente deseables? Los incentivos fiscales son necesarios pero insuficientes, especialmente para lograr efectos transformadores de largo plazo. Por ello, requieren ser complementados con otras políticas. Pero no esperemos nuevos resultados de viejos esquemas.
