El proceso hacia un nuevo arreglo fiscal debe buscar alcanzar cuatro objetivos de manera simultánea. El primero es lograr un Estado capaz de proveer muchos más bienes públicos y de mayor calidad. El segundo es distribuir la carga tributaria que permita pagar por esos bienes de una forma justa. El tercero es hacer que el sacrificio de la producción que resulta de los impuestos sea el menor posible. El cuarto es que le dé una relativa estabilidad y previsibilidad al comportamiento fiscal, y que lleve las finanzas públicas por una senda de sostenibilidad, sin que eso implique sacrificar la capacidad de dar respuestas oportunas a situaciones apremiantes (por ejemplo, aumentar el gasto y el déficit ante situaciones de crisis o generar ahorros en tiempos de bonanzas inesperadas).
Lograr alcanzar estos objetivos de forma simultánea constituye siempre un enorme reto y una tarea tremendamente difícil porque, desde el punto de vista “técnico”, frecuentemente los objetivos son contradictorios, es decir, hay que sacrificar algo de uno de los objetivos para obtener más del otro. Encima de eso, las decisiones sobre las soluciones fiscales son eminentemente políticas y se toman al calor del conflicto de intereses, aunque las contribuciones técnicas puedan iluminar sobre límites y potencialidades de caminos alternativos.
En el caso de la República Dominicana de este tiempo, parecerían haber dos objetivos de primer orden que casi todo el mundo valora. El primero es incrementar la disponibilidad de recursos para tener la capacidad de proveer más y mejores bienes públicos, en especial para la gente pobre y con pocas oportunidades. El segundo es lograr unas finanzas públicas sostenibles que reduzcan los déficits y el crecimiento de la deuda y nos eviten una crisis en el futuro próximo.
De allí que sea imperativo encontrar las fuentes para incrementar los recursos públicos, lo cual debe complementarse con medidas audaces por el lado del gasto. Pero, ¿de dónde sacar esos recursos?, ¿dónde están esos espacios que la tributación pueda ocupar?
Sugiero discutir al menos seis instrumentos que, sumandos, pueden hacer una contribución importante a la expansión de la base fiscal.
Un primer instrumento es el Impuesto sobre la Renta. Como porcentaje del PIB, la República Dominicana recauda por este impuesto más de un 25% menos de lo que recaudan, en promedio, los países de la región. En el caso del Impuesto Sobre la Renta por ingresos de personas físicas, recauda menos del equivalente al 1% del PIB, mientras que el promedio en América Latina es de alrededor de 1.4%. Además, en el país éstas descansan demasiado sobre los ingresos de los asalariados y poco se recauda por ingresos de personas no asalariadas.
En el caso de las personas jurídicas, recaudamos el equivalente a un 3.3% del PIB mientras en el país típico de la región el 4.3%. Más aún, datos oficiales publicados por la administración tributaria muestran que en los últimos ocho años para los que hay información disponible, las empresas declaran que reciben beneficios netos equivalentes a alrededor de un 6% de sus ingresos, y una renta neta imponible equivalente a apenas entre 3% y 4% del total de todos sus ingresos (ver gráfico adjunto). Son cifras difíciles de creer, especialmente en una economía tan dinámica como ésta, y apuntan a prácticas que erosionan la base tributaria pero que es posible combatir y reducir. La administración tributaria requiere ser dotada del mandato y los instrumentos para lograr cambios sustantivos en este ámbito.
Un segundo instrumento es el Impuesto sobre la Propiedad Inmobiliaria o IPI. Es bien conocido que con este impuesto también se recauda poco. En 2015 fue de apenas unos RD$1,750 millones o 0.06% del PIB. Esto se asocia a que los valores de las propiedades están desactualizados y a que muchas propiedades no están debidamente tituladas. Para lograr una efectiva tributación en este orden, se requiere fortalecer la Dirección General de Catastro, en particular para actualizar y hacer una adecuada valoración de las propiedades inmobiliarias urbanas, y avanzar en iniciativas de titulación.
Cambios en esa dirección podrían multiplicar los ingresos que genera esta figura, la cual grava en particular a quienes son tenedores de este tipo de riqueza, que tienden a ser personas de relativamente mayor ingreso y riqueza. Cabe recordar que la propiedad inmobiliaria junto con la tenencia de activos financieros y de vehículos es una de las formas más comunes que adopta la riqueza acumulada.
Un tercer instrumento es el Impuesto a la Circulación de Vehículos (ICV), aprobado en la ley de reforma tributaria de fines de 2012 pero cuya aplicación ha sido pospuesta varias veces. Se trata de otro instrumento que grava más severamente a los propietarios de vehículos de mayor valor, y podría incrementar los ingresos en 0.1% del PIB, lo que implica duplicar los ingresos por este concepto.
Un cuarto es el fortalecimiento de la aplicación del reglamento de precios de transferencia. Este mecanismo contribuye a evitar que las empresas, por vía de manejos contables, transfieran ganancias entre empresas relacionadas, especialmente en el extranjero y en paraísos fiscales, para reducir sus obligaciones impositivas.
Un quinto instrumento que podría considerarse es crear un régimen tributario especial para pequeñas y medianas empresas (PyMEs) y para empresas nacientes. En el caso de las PyMEs, no solo se trata de las cargas, las cuales podrían aminorarse, en particular durante sus primeros años de vida, sino que se necesita aliviar el esfuerzo administrativo que implica cumplir con sus compromisos fiscales, a fin de que el costo de informar y llenar formularios no se convierta en una barrera más para la incorporación al régimen tributario y a la formalización. Si esto se logra con efectividad, a mediano y largo plazo el universo de contribuyentes puede incrementarse de forma importante, aunque a corto plazo no tenga beneficios fiscales o incluso genere costos netos.
Un quinto mecanismo es la racionalización y reducción de las exenciones impositivas. La semana pasada argumenté que no nos podemos hacer muchas ilusiones al respecto. Pero eso no significa que no hay beneficios tributarios que lograr de una revisión a profundidad de éstas. Las exenciones a las compras por Internet, algunas derivadas de la ley de desarrollo fronterizo, algunas que otorga la llamada Ley de Cine, otras que benefician la importación de vehículos, a instituciones sin fines de lucro, a la minería, al turismo y a otros sectores económicos determinados, deberían ser discutidas y revisadas. Varias de las leyes de incentivos otorgan exenciones injustificadas del ITBIS. Estas deberían estar en primera fila a la hora de verlas en profundidad.
Por otra parte, la reducción de las exenciones del ITBIS al consumo tiene un importante potencial recaudador. Por eso es que ha sido la marca fundamental de los ajustes tributarios de los últimos doce años. Pero, como se ha discutido antes, esto ha incrementado severamente la carga tributaria de los más pobres porque muchos de los bienes y servicios exentos son de consumo básico. Sin embargo, pudiera considerarse la introducción de tasas bajas para algunos de ellos de tal forma que contribuya a la recaudación sin agudizar gravemente la inequidad distributiva.
No obstante, en la medida en que adiciona carga para los más pobres, sería necesario ofrecer algo a cambio, algo concreto, visible y verificable, y que tenga impactos indiscutibles sobre el bienestar. Mejores servicios de salud que se traduzcan en menores gastos de bolsillo en medicamentos y atención debería ser la primera opción. Pero para eso, hay que demostrar resultados que creen confianza, y eso toma tiempo, voluntad y esfuerzo coordinado.
Visto de esta manera, hay que evitar entender que la construcción de un nuevo arreglo fiscal es cuestión de un solo momento, de un solo pacto y de una sola negociación. Es más rico y productivo verlo como un proceso continuo de diálogo y transformación institucional y de políticas.
En síntesis, aunque no todos son obvios ni tradicionales, y varios de ellos no darían resultados inmediatos, los espacios para fortalecer el fisco existen. Cada uno merece ser considerado no sólo a la luz de su potencial fiscal, sino de sus implicaciones en la equidad y la producción.
