Quien crea que una reducción de las exenciones fiscales resolvería de forma significativa los constreñimientos a los que el fisco dominicano está sometido, deberá pensarlo dos veces y ponderar los elementos que discuto en este artículo.Fue muy adecuado que la Estrategia Nacional de Desarrollo (END) mandara a discutir y convenir un nuevo arreglo fiscal, el cual deberá incluir una “racionalización de los incentivos fiscales”. La END también ordena consolidar los diversos incentivos, hoy dispersos en distintas normativas, en el Código Tributario mismo. Por su parte, hace algunas semanas, el presidente Danilo Medina apuntó que ante el limitado espacio que existe para elevar tasas tributarias en el país, los cambios impositivos deberían poner énfasis en la revisión de las exenciones y la reducción de la evasión tributaria.
Pero, ¿cuánto espacio hay para reducir las exenciones? ¿Cuánto dinero se puede recaudar por esa vía? ¿Se pueden reducir sin afectar severamente sectores productivos o a la población pobre? Responder a estas preguntas amerita discutirlas con cierto detalle.
Cada año, el Ministerio de Hacienda prepara un documento en el que estima el valor total de las exenciones y el valor asociado a cada figura impositiva que se exime a alguna operación o a alguien. El documento forma parte integral de la ley de presupuesto.
El Ministerio estima que para 2016, el total de éstas ascenderán a unos RD$212 mil millones, lo cual equivale a un 6.5% del PIB. Un primer elemento que es necesario dejar sentado, en particular para los no entendidos en la materia, es que, si se eliminaran todas las exoneraciones, las recaudaciones no se elevarían en ese monto. Sabemos que, de no otorgarse, muchas de las operaciones que aparecen como exentas y que fueron posibles por la existencia de ese privilegio, no se registrarían. Por ello, las recaudaciones por esos conceptos no se incrementarían. Cuando se plantea eliminar una exención no se debe esperar una recaudación similar al monto exento, sino una menor, de la misma forma en que cuando se incrementa la tasa de un tributo, no se debe esperar que las recaudaciones se incrementen en la misma proporción en que se incrementa la tasa.
Una segunda cuestión es que hay que conocer la naturaleza de cada exención a fin de evaluar cuantos recursos involucran, quiénes se benefician, qué rol juegan y cuáles podrían ser las consecuencias de reducirlas o eliminarlas. En este artículo, me voy a limitar a discutir tres casos, los cuales, sumados, explican el 76% del total.
El primero es el del ITBIS. El Ministerio de Hacienda estima que casi la mitad (RD$103.4 mil millones) del total exonerado corresponde al ITBIS. De esto, un 84% (RD$86.4 mil millones) se otorga principalmente a bienes de consumo masivos (más de la mitad para alimentos) o a servicios básicos como salud (22%) y educación (12%). Reducirlas o eliminarlas incrementaría el precio de estos bienes y servicios, y cargaría una parte muy elevada del peso de este ajuste sobre hogares de bajos ingresos, exacerbando la inequidad distributiva.
Eso es lo que ha venido sucediendo a lo largo de la última década y difícilmente se quiera seguir transitando ese camino, a menos que se encuentren fórmulas compensatorias o que moderen los efectos de una eliminación de ellas, introduciendo, por ejemplo, tasas reducidas para esos bienes o servicios actualmente exentos. Además, en el caso de los alimentos no procesados, eliminar la exención entraña problemas recaudatorios prácticos porque muchos de ellos se comercian a través de canales informales.
Sin embargo, el restante 16% de las exenciones de ITBIS, las cuales benefician a sectores productivos, ameritan ser revisadas y reducidas. Muchas son difíciles de justificar.
Por lo anterior, el espacio para incrementar las recaudaciones por esta vía es reducido, o por lo menos es muy problemático desde las perspectivas política y de justicia tributaria.
El segundo caso es el de las zonas francas, el sector económico más beneficiado por exenciones. En 2016 terminaría recibiendo beneficios por este concepto por RD$37.2 mil millones. Esto equivale al 34% de las exoneraciones a favor de sectores productivos y al 17.5% de total.
Pero, ¿de qué se les exonera a las empresas de zonas francas? Lo principal es del pago aranceles (impuestos a la importación), lo cual explica el 43% del total. La importación de insumos libre de cargos está en la naturaleza del sector y eliminar esto es impensable si se considera relevante sostener las exportaciones y el empleo de la actividad. De hecho, las leyes de incentivos a las exportaciones que buscan beneficiar a las empresas que no están acogidas al régimen de zonas francas lo que procuran es más bien emular ese mismo tratamiento. El objetivo es evitar que se “exporten” impuestos.
Otro rubro importante para ese sector es la liberación del pago de impuesto sobre la renta. El Ministerio de Hacienda estima que esto le cuesta al fisco RD$11.6 mil millones o 31% del total de las exenciones para el sector. Sería un asunto de justicia tributaria básica que este tipo de privilegios sea eliminado.
Sin embargo, hay serias dificultades prácticas para lograr esto. La primera es que las empresas tienen derechos adquiridos, lo que implicaría que cualquier resultado fiscal sólo se vería una vez se agote el tiempo para el cual las empresas se acogieron a los beneficios. La segunda es que las empresas transnacionales que dominan en el sector suelen hacer juegos contables con los cuales “transfieren” las ganancias realizadas en el país a filiales ubicadas en paraísos fiscales. Esas prácticas hacen que el fisco encuentre poco sobre lo cual cobrar, y aunque hay técnicas y procedimientos para evitarlas y obligar a pagar, el esfuerzo técnico y legal para lograrlo es muy significativo y sus resultados son algo incierto. Además, hay que reconocer que el riesgo de ahuyentar inversiones, aunque frecuentemente exagerado, existe.
El tercer caso a discutir es el de la generación de energía eléctrica. Es el segundo sector que más se beneficia de las exoneraciones. Hacienda estima que ese beneficio será de RD$20.4 mil millones o el 9.6% del total en 2016. Pero el 100% de esto consiste en la exención de los impuestos sobre los hidrocarburos para los combustibles de generación. ¿Alguien puede imaginar que se elimine esa exención? ¿A cuánto ascendería el precio de la electricidad como resultado de esto? ¿Acaso el aumento de precios resultantes no deterioraría aún más las maltrechas finanzas de las distribuidoras, obligando a incrementar el subsidio? ¿No sería más razonable, en vez, procurar reducir el subsidio para lograr un resultado fiscal deseable?
En síntesis, esos tres casos, que representan más de tres cuartas partes de las exenciones, son huesos duros de roer para lograr resultados tributarios significativos a un costo económico y político razonable. El mensaje de esto es que en la reducción de las exenciones no hay una “bala de plata” para matar el problema fiscal.
Hay muchas de ellas que son francamente injustificables y los efectos positivos que tuvieron algunas en algún momento en la promoción de actividades seleccionadas parecen haberse debilitado. Estas son razones suficientes para revisarlas profundamente.
Pero eso no debe llevar a pensar que allí hay una enorme fuente de recursos. Debería pensarse más bien como uno de los componentes de un esfuerzo mucho más amplio que hay que desplegar para lograr un fisco más justo, más sostenible y más efectivo en apoyar la producción y la equidad. Por el lado impositivo, fortalecer las recaudaciones por impuestos a los ingresos y el patrimonio debería estar en el tope de la agenda.
